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撤销街道办后，“街道干部最担心的是，下到社区后，公务员身份是不是就没有了。”

安徽铜陵一举撤销了所有街道办事处。不过由于“下改上不改”，铜陵与上级及外界对接，存在不少尴尬。此外，街道干部下社区后，如何实现社区自治，亦是问题。

新成立的阳光社区（钱昊平/图）

结婚一年后，24岁的陈勇准备当爸爸。他是安徽铜陵市铜官山区居民，2011年9月2日下午，夫妇二人到阳光社区办理《生殖服务保健证》。

提供相关证件后，办证用了15分钟。

“以前至少需要5天。”在社区工作多年的朱晓清说，以前社区不能直接办，只能代收居民的材料，攒到一定数量后再到街道统一办理。

提速是在一场改革之后。2010年8月，铜官山区试点社区综合管理体制改革，撤销了全部6个街道，将49个社区撤并为18个，类似办《生殖服务保健证》这样的公共管理、服务、部分审批职能下沉到社区。

2011年7月，铜陵将另一个主城区狮子山区4个街道撤销，至此，“街道办”这一存在了五十多年的基层政权机构从铜陵完全退出。全市社区则由改革前的61个撤并为23个。

铜陵市民政局副局长王世平对南方周末记者说，撤销街道办、成立大社区之后，区政府直接面对和服务群众，可以实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接。

铜陵改革受到国家民政部和安徽省的肯定。7月27日，民政部将铜官山区确定为全国社区管理和服务创新试验区。

“一年花那么多钱， 要它干什么”

铜陵，地处长江中下游南岸，下辖三区一县，郊区和铜陵县没有街道办。改革前，铜官山、狮子山两个主城区共有10个街道。

被撤销的铜官山街道就是其中之一，殷明根是最后一任书记，并兼最后一任主任，他现在是阳光社区的党工委书记。

殷明根对南方周末记者说，街道办现在弊端越发明显。街道办理应协助区政府做些工作，但实际是街道经常扮演“二传手”，将上面的任务再布置给居委会。而居委会没有手段，没有资金——财、物都集中在街道，“上面拨的钱到了街道办，基本都是街道办先花了，社区想做事却没钱。”

铜陵市民政局副局长王世平将这一现象比喻为“肠梗阻”。2009年，铜陵市决定对“肠梗阻”动手术。

51岁的市委书记姚玉舟此前在团委系统工作多年。他对南方周末记者说，他2000年任安徽团省委副书记时在中央党校学习一年，写的论文就是关于社区建设。后来任马鞍山市长期间，他长期与社区接触，深感社区资源有限，大量资源在街道下不去。

2008年2月调任铜陵市委书记后，姚玉舟意识到铜陵是个人口集中的城市，15平方公里的中心城区积聚了40万人口，可以进行社区管理体制改革。“当时就有撤销街道办的想法。”

随后，铜官山区开始调研创新社区管理体制。副区长纪希望回忆，2009年下半年，姚玉舟有次调研中问一个街道每年要花多少钱，有个领导说好几百万，姚玉舟当场发话：“一个街道没有什么事还要花那么多钱，要对街道存在的利弊进行研究。”民政局随之调研撤销街道办。

姚玉舟说，在提出社区管理体制改革时没立即提出撤销街道，是考虑基层干部的接受程度。经过大半年的酝酿讨论后再提出，大多干部都有心理准备了。

另外，2009年6月，全国人大常委会废止了施行五十多年的《城市街道办事处组织条例》，为铜陵的改革提供了法律依据。

公务员身份是不是就没有了？

2010年8月18日，铜官山区6个街道被撤销，49个社区撤并为18个。

汪韵环是铜官山街道办事处党工委副书记。2011年9月9日，她告诉南方周末记者，撤销前她和同事们还是有想法的，不知道去哪。一些人直接找区委书记王纲根，希望调到区里。

王纲根对南方周末记者说，“我告诉他们，一个人也不能到区里。”

根据方案，撤销街道后，原来下属的具有执法职能的城管、协护税等职能，上收到区直部门分片归口垂直管理。街道办撤销之前的公共管理、服务及部门审批职能则下沉到社区，每个新社区设立一个公共服务中心承接这些职能，具体有7大项——综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务。此外，原街道办党工委及群团、武装等职能也下沉。

按照铜官山区的设想，街道公务员、事业编制的人员都要下沉到社区。他们的视野和对外工作经验要比原居委会人员丰富，且全部调到区里也不可能。

每个社区都成立了党工委，原来街道的书记、主任分别下去担任社区党工委书记。

“但管理一个街道与服务一个社区还是不一样的。”王纲根说，为了让这些街道领导干部心理平衡，区委还安排区直机关与他们级别相当的干部下到社区。原来的团委书记、招商局副局长都被派了下去。

“大家最担心的是，下到社区后，公务员身份是不是就没有了。”汪韵环说。

“我们也想了很多办法。”铜官山区分管民政的副区长纪希望说，一开始还想过，新成立的18个社区都明确为正科级。但这一方案被铜陵市民政局打回，“社区是自治组织，怎么能有级别？”铜陵市民政局副局长王世平说。

最终方案是社区不能有级别。但为保持稳定，所有从街道到社区的干部享有原级别待遇，且公务员和事业编制身份不变。

汪韵环被任命为新成立的螺蛳山社区党工委书记，仍是公务员身份，享受副科级待遇。原正科级干部到社区后，也享受正科级待遇。

改革前，铜官山区的6个街道共有196名在编人员，改革后全部下派到18个新社区。

“不仅是节约了时间”

改革后，原铜官山街道办下辖的9个社区被撤并为3个，街道书记殷明根下派到阳光社区担任党工委书记。

阳光社区原有9个工作人员，撤并成大社区后，工作人员增加到39个，经费由每年三四万元增加到约50万元。“直接为社区服务的人和钱都多了。”殷明根说。

铜陵市民政局副局长王世平说，原来铜官山6个街道加41个社区共有569个工作人员，现在18个社区只有492人。

新社区管理体制下，有居民感受到办事更方便了。刘玉意是一个低保户，2005年7月申请了低保，按规定每年七八月间要接受审核。以前要到居委会填三份一样的材料，由居委会上报到街道，街道再上报到区民政局逐级审核。一个流程差不多要一个月，今年只用了半个月。

“不仅是节约了时间。”刘玉意说，由于街道对居民不怎么了解，每年了解家庭情况时都会叫他本人去街道，来回跑挺折腾。现在基层审核只有社区一级，居委会对社区居民都很了解，填表时问几句就可以。

不过，也有居民对改革有抱怨。居民姜维林认为，合并后最大的问题是社区太大了，居民想到社区办点事挺费事，要走很远。铜官山区委书记王纲根已经注意到这个问题，“也只是个别社区，区里决定下一步要调整。”

“下改上不改， 与外面对接麻烦”

今年4月24日，铜官山召开的改革座谈会上，民政部基层政权司司长詹成付认为，这在全国提供了第一个在城区范围内统筹街道和社区体制改革的鲜活样板。

上海大学社会学系顾骏教授说，街道办事处现在最核心的职能是招商引资和维护稳定，随着经济走上正轨，招商引资的功能会取消，而随着制度建设的完善，维稳也可以取消，他说“越来越感到街道这级有点多余”。

但目前还看不出大面积撤销街道的迹象。铜陵的改革成为舆论热点后，南京市民政局副局长赵军表示，撤销街道办应是渐进过程，一下撤销不太可能。北京市社工委宣布，北京市无撤销街道办事处打算。广州、沈阳都有类似表态。

而铜陵改革一年来，没有街道办的麻烦也不少。计划生育通常以乡、镇、街道为考核单位，省里拨款也是如此。铜官山撤销了街道之后，这一块上下对接曾有麻烦。铜陵市、区两级政府派人到安徽省沟通后，最终同意铜官山以社区为单位进行考核。

并非所有的事情都能沟通解决。原来每个街道都有一个司法所，这是司法所规范化建设的要求，2007年安徽省司法厅发文强调不能撤司法所。撤销街道办后，最终司法所被保留，由区司法局垂直管理，每个司法所分片对应若干社区。

“省内的可以协商，省外就难了。”天井湖社区居委会副主任潘美香说，当地学生考入上海的大学后，申请助学金。社区在申请表上盖章以证明学生家庭状况，但学校说不行，必须要有街道盖章。没办法，只能请区民政局开证明，解释当地已经撤销街道办，这样学校才认可社区盖章。

潘美香还遇到另一种情况，育龄妇女外出打工须办理流动人口婚育证明，也必须是街道盖章，社区只能采取经办人签名，让区计生局盖章。

“下改上不改，与外面对接麻烦，确实是我们的困惑。”铜陵民政局副局长王世平说。

离“让民做主”还有多远？

今年元月，新社区运行4个月后，各社区开始进行居委会选举。汪韵环作为螺蛳山社区的党工委书记，组织提名她参选居委会主任一职，最终当选并被任命为公共服务中心主任。这样她同时担任了社区三个组织的“一把手”。

该社区三个组织的副职也是高度重合的。社区居委会共有两名副主任，分别被任命为公共服务中心副主任。此二人当选为居委会副主任之前，分别已经被任命为党工委的副书记和委员。

目前，铜官山区18个社区中，有16个社区书记兼任居委会主任和公共服务中心主任。

“合署”引起学者们关注，到铜陵考察过的北京师范大学法学院教授林艳琴认为这种做法值得推敲，如何保证自治性和群众组织的地位，是下一步改革要注意的问题。

上海大学社会学教授顾骏说，“合署”给人的感觉是铜官山区撤销了6个大街道，但变成了18个小街道。

有舆论认为，社区是自治组织，不应承担公共服务和管理职能，大量公职人员进入社区自治系统，会导致社区的行政化。

铜陵市民政局副局长王世平说，保留公职身份的人员打算在三五年内逐步消化。至于承担一些公共服务和管理职能，在中办、国办2010年27号文件中有依据：“居委会要协助城市基层人民政府或派出机关开展工作。”

“在中国，党和政府领导下的体制不能变。”王世平认为自治不能离开公共服务。

铜陵市委书记姚玉舟对南方周末记者说，改革要立足于现实国情，有些问题能一步到位，有些问题则需要逐步到位，不能照搬西方的自治理论。他以社区工作者为例说，西方社区工作者都是义务的，我国财政还要给社区工作者发补贴、买保险，这就是国情不一样。

这次铜陵在撤销街道的同时，也拟定了一些促进民主自治的机制。去年铜陵市政府招商引资引进一个近2亿元的项目，打算在螺蛳山社区内扩建一个日产500吨的选矿厂，但需要占用部分生态绿地。政府将项目交给社区居民进行讨论，几次讨论后居民否决了项目规划，随后市政府叫停了项目。

姚玉舟说，今后要将去行政化、强化自治作为社区改革的主攻方向，做到由“为民做主”向“让民做主”的转变，以保证改革不走“行政化”的回头路。