Apesar de o termo lobby ter, noBrasil, a conotação de troca de favores oucorrupção, a definição original remete a um significado mais neutro. SegundoSaid Farhat,lobby é "toda atividade organizada, exercida dentro dalei e daética, por um grupo de interesses definidos e legítimos, com o objetivo de ser ouvido pelopoder público para informá-lo e dele obter determinadas medidas, decisões, atitudes".[6]
Nesta concepção, olobby seria meramente a representação de interesses junto aos agentes políticos. Tal definição é corroborada por Maria Cecília Gonçalves, que trata o lobby como "a prática de buscar acesso aos agentes políticos e fazer com que eles saibam das demandas de determinados segmentos da sociedade, usando pessoas (lobistas) e seus canais de contato junto aos órgãos de governos".[7] O lobista, aqui, seria um intermediário que, por conta do conhecimento profundo da forma de funcionamento do governo e de seus elementos chaves, teria maiores condições de definir corretamente os atores mais importantes em um determinado assunto, aumentando as chances de que o representado possa influir na política em questão.
Basicamente, há três tipos de atuação, que podem ser usadas simultaneamente:
Lóbi direto (direct lobbying): consiste na apresentação direta da proposta defendida pelo lobista ao grupo com poder de decisão, também designado de público-alvo do lóbi;
Lóbi de topo (top lobbying ougrass top lobbying): consiste em atuar acima da esfera de decisão direta dogrupo alvo, fazendo pressão sobre as chefias dos decisores;
Lóbi de base (bottom lobbying,grassroot lobbying ououtside lobbying) consiste em divulgar um tema através dosmeios de comunicação, de modo a criar uma pressão da opinião pública para que esse tema entre naagenda política.
A atuação do lobismo é exercida pelo lobista, cujo papel é um dos mais controversos dentro dosistema de representação institucional. A ação do lobista pode, inclusive, trazer benefícios para o tomador de decisões, pois várias vezes se trata de uma representação técnica e especializada.[6] E de forma alguma é sempre vista por este agente tomador de decisão como algo negativo: tanto os legisladores quanto os administradores valorizam muito a participação dos especialistas.[14] O lobista, "representante de um cliente claramente identificável",[14] seria responsável por exercer pressão e influência na tomada de decisão, auxiliando o tomador de decisão através do assessoramento com informações técnicas e expondo o ponto de vista de agentes externos que serão afetados pela decisão em questão.
O lobista contaria ainda com incentivos explícitos e implícitos para a não utilização de métodos ilícitos para consecução de seus objetivos. Como incentivo explícito, encontra-se o endurecimento de políticas anticorrupção e aumento da insatisfação popular quanto ao uso de práticas escusas; como incentivo implícito, cita-se que há umcódigo de conduta próprio, reconhecido inclusive pelos pares do lobista, que condena o uso de tais práticas.[14]
Apesar de frequentemente adquirir uma conotação negativa, olobby, por definição, não está relacionado ao uso de meios ilícitos para o exercício de influência sobre um ato político. Não faz parte do conceito tradicional de lobby nenhum tipo de tráfico, sejade influência ou de interesses; não seria compatível com a atividade nenhum tipo de jogada escusa ou mesmo o uso de dinheiro para obtenção de favores. O uso de dinheiro na compra de favores ou qualquer tipo de favorecimento não consistiria em lobby, mas simplesmente emcorrupção.[6]
A definição delobby como "atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética",[6] já seria uma forma de separá-lo do conceito de corrupção. Porém, ainda existem áreas cinzentas, sendo o maior foco de problemas o financiamento decampanhas eleitorais:[15] um financiamento constante – ou mesmo a promessa de financiamento – que parta de um interessado em uma política ou decisão governamental poderia ser facilmente enquadrado como corrupção.
Ressalta-se aqui o caráter dolobby como forma de representação de interesses, em nome de clientes identificáveis e por meio de esquemas predefinidos. Aaccountability (transparência) é de fundamental importância, para a segurança de ambas as partes - tanto o agente de pressão como o tomador de decisão. De certa forma há um caráter de mútua exclusão entre olobby e a corrupção: os gastos comlobby seriam altos demais em relação a meios mais diretos e eficazes - porém ilícitos – para atingir o mesmo resultado.[14]
Em boa parte do mundo, olobby ocupa uma área cinzenta entre legalidade e corrupção. Porém há duas grandes exceções: osEstados Unidos e aUnião Europeia - mais especificamente sua capital,Bruxelas.
A regulamentação dolobby nestes lugares trouxe, para a arena política, uma gama de interesses que, até então, eram organizados de forma esparsa. A aceitação dolobby como parte do arsenal político acabou incentivando a organização política emassociações – que, por sua vez, se unem em grupos de atividades semelhantes, em uma espécie de "comunidade delobby".[14] Exemplo destes grupos seria uma "comunidade deeducação superior", que refletiria as opiniões deprofessores,pesquisadores ecientistas.
Em Bruxelas, percebe-se uma reputação bastante favorável quanto aolobby – em 1992, havia cerca de três mil "grupos de interesse especial", segundo dados oficiais.[14] O estilo daburocracia local, de forma surpreendente, não evita as "entradas dedados" dasociedade, mas sim as incentiva.[17][18]
A visão americana, por sua vez, se aproxima mais do conceitopluralista, com diversos grupos de pressão legítimos. É interessante notar que, nosEstados Unidos, olobby é mais frequente nopoder legislativo do que nos outrospoderes, sendo realizado por grupos com estruturas financeiras e operacionais de tamanhos diversos que competem entre si pela defesa dos seus interesses.[19] A dimensão do lobismo nos Estados Unidos pode ser vista nos números: em 2006, havia trinta mil lobistas cadastrados oficialmente, sendo que centenas deles eram ex-congressistas;[19] além disso, a atividade movimentou, no ano, treze bilhões dedólares estadunidenses na busca de influenciar o parlamento e alguns setores doExecutivo.[19]
AOrganização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) tem tido, como foco, a redução da corrupção em seus países-membros e associados, sendo que uma das frentes de trabalho é a regulação dolobby e da atuação do lobista. Segundo a OCDE, a regulação pode trazer maistransparência e aumentar oaccountability doagente público.[20] Segundo a OCDE, para ser bem-sucedido, o processo de regulamentação dolobby deve seguir dez princípios:[20]
Todos devem ter acesso aos mesmos canais de informação para atuar nos processos de formulação depolíticas públicas;
As regras impostas aolobby devem ser tomadas dentro do contexto social e político da nação, respondendo às demandas da sociedade nesse setor;
A regulamentação dolobby deve estar inserida nos mesmos princípios jurídicos da boagovernança pública;
Os países devem claramente definir os termos "lobby"e "lobista" para fins regulatórios;
Os cidadãos, empresas eburocratas do país devem ter acesso a informações suficientes sobre o funcionamento dolobby;
O público tem o direito de amplo escrutínio sobre as atividades delobby;
Os países devem criar uma cultura de integridade na tomada de decisão por agentes públicos;
Os grupos delobby devem agir de forma profissional e transparente;
Os países devem envolver todos os grupos interessados nolobby para desenvolver estratégias de cumprimento da ética e das metas de transparência;
As normas sobrelobby devem ser periodicamente revistas e adaptadas à realidade e vontade da nação.
Segundo a OCDE, ogoverno brasileiro deveria definir claramente os termoslobby e lobista na eventual formulação de uma lei sobre o assunto e oferecer padrões claros de conduta a funcionários públicos para guiar suas interações com lobistas e gerenciar possíveis conflitos de interesse caso eles queiram deixar o cargo e se tornar lobistas.[20]
No Brasil, asorganizações sociais são, com frequência, financeiramente dependentes do Estado, o que reduz a autonomia dosgrupos de pressão e a participação social no processo político.[7]
A promulgação daConstituição Federal de 1988 ampliou e consolidou liberdades, direitos e garantias individuais e coletivas, dentre os quais o livre direito deassociação e aliberdade de expressão. Porém, o Estado ainda tentaria manter a participação da sociedade sob sua tutela. Esse cenário de maior participação e atuação dos grupos de interesse se dá num contexto ainda bastante permeado pela herançacorporativista e pelo pluralismo limitado apontado por diversos autores, afetado pelo viéstecnocrático e pela ausência de uma cultura política que reconheça a participação dos interesses organizados como legítima e necessária. Esse quadro favorece o uso de mecanismos informais de representação de interesses, tais como os "anéis burocráticos", que são vínculos de corteclientelista que atravessam as grandesburocracias, tanto públicas quanto privadas, ligando setores da burocracia estatal a grupos de interesses das empresas privadas.[19][21]
Atualmente, existem três propostas tramitando para a regulamentação do lobby no país:
Oprojeto de lei 6 132/1990, de autoria do ex-senadorMarco Maciel, do antigoPartido da Frente Liberal dePernambuco. Atualmente, encontra-se no Plenário daCâmara dos Deputados do Brasil. É o que tem maior histórico dentro do congresso nacional. Iniciado no Senado como projeto de lei do senado nº 203/1989, foi aprovado pela casa e enviado à Câmara dos Deputados, onde aguarda deliberação. Legisla essencialmente sobre o registro e divulgação dos gastos das entidades com "assuntos a tratar" no Congresso Nacional.[22]
Oprojeto de lei 1 202/2007, de autoria do deputadoCarlos Zarattini, doPartido dos Trabalhadores deSão Paulo. Atualmente, encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, aguardandoaudiência pública. Prevê que seja competência daControladoria-Geral da União o credenciamento das entidades delobby; impõe um ano dequarentena para quefuncionários públicos e detentores de cargos eletivos possam atuar; e determina que haja um curso de formação com os futuros lobistas.[24] O projeto de lei apresenta, ainda, as ações que devem ser tomadas para que não haja abusos nem atos ilícitos, tais como a tomada das contas anuais dos lobistas cadastrados. Como citado na justificativa do projeto de lei 1 202/2007, a finalidade do projeto de lei é a ampliação doaccountability e o aumento da idoneidade no trato da coisa pública:
“
Veda-se o uso de presentes, cortesias, gentilezas e favores para Congressistas como instrumento de 'corrupção' e asseguram-se meios de tratamento igualitário aos grupos de pressão no processo decisório no Legislativo (...) Limita-se a conduta dos lobistas, e dos próprios servidores públicos, para que não haja abusos nem tampouco conflitos de interesse. Garante-se a idoneidade do processo e a responsabilização daqueles que não observarem as suas normas.[24]
↑abcdFARHAT, Said.Lobby: O que é. Como se faz. Ética e transparência na representação junto a governos. São Paulo: Ed. Peirópolis, 2007
↑abGONÇALVES, Maria Cecília Nunes.Regulamentação do lobby no Congresso Nacional brasileiro: o estudo comparado do modelo norte-americano. Monografia (especialização) – Curso de Processo Legislativo, Câmara dos Deputados, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), 2012.
↑BRASIL. Projeto de Lei 6 132/1990, 23 de janeiro de 1990. Dispõe sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às casas do Congresso Nacional, para os fins que especifica, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.
↑BRASIL. Projeto de Lei 6 928/2002, 11 de junho de 2002. Cria o Estatuto para o exercício da Democracia Participativa, regulamentando a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.
↑abBRASIL. Projeto de Lei 1202/2007, 30 de maio de 2007. Disciplina a atividade delobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.
