Unfunzionario è una persona che, essendo titolare di unufficio nell'ambito di unente, esercita unafunzione ed è, quindi, investita dipoteri che deve esercitare non nel suo personaleinteresse, ma nell'interesse dell'ente cui appartiene.
Il funzionario esercita la propria funzione tra i dirigenti e il personale esecutivo. Può talvolta sostituire i dirigenti nello svolgimento di alcuni compiti. Possono esserci funzionari all'interno dienti privati,enti pubblici (funzionari pubblici) eorganizzazioni internazionali (funzionari internazionali), anche se spesso il termine funzionario, senza ulteriori specificazioni, viene utilizzato per designare i funzionari pubblici.
Spesso il termine funzionario viene usato, in modo restrittivo, per indicare solamente i titolari di organi burocratici, in contrapposizione quindi apolitico; la contrapposizione non riguarda solo la diversa configurazione del rapporto di servizio ma anche il diverso ruolo: infatti, dal funzionario (burocratico), a differenza del politico, ci si attende un comportamento imparziale, mosso solamente da considerazioni tecniche e giuridiche, volto a conseguire i fini indicati dal politico. D'altra parte è evidente che tale contrapposizione finisce per sfumare notevolmente laddove la nomina e gli avanzamenti di carriera del funzionario burocratico sono decisi in base a criteri di appartenenza politica, secondo la logica dellospoil system, e non in base a criteri meritocratici.
Ifunzionari internazionali operano nelle organizzazioni intergovernative (Nazioni Unite e sue agenzie,Unione europea,NATO, etc.) e il loro rapporto di servizio è regolato dafonti didiritto internazionale o interne all'ordinamento dell'organizzazione.
Aifunzionari internazionali è riconosciuta una serie di garanzie eimmunità analoghe a quelle deidiplomatici, sebbene di solito meno estese (ma i più alti funzionari, ad esempio ilsegretario generale, hanno normalmente le stesse immunità e garanzie dei diplomatici); tali immunità sono disciplinate da un accordo tra l'organizzazione di appartenenza e lo Stato che ne ospita la sede (il cosiddettoaccordo di sede). Aifunzionari internazionali è richiesto di svolgere le loro funzioni nell'esclusivo interesse dell'organizzazione per la quale prestano servizio e non nell'interesse o, addirittura, secondo le istruzioni dello Stato di provenienza o di altri Stati.
La strutturaburocratica della produzione moderna di beni eservizi si vale di questa figura di lavoratore, in quanto dotato di professionalità specifica e di competenze per agire entro un certo livello didiscrezionalità; laddove eserciti determinatepotestà, si tratta di poteri-doveri perché operano all'interno degli indirizzi che gli pervengono daldatore di lavoro o dal vertice dell'amministrazione di appartenenza.
Il funzionario pubblico che dirige un'unità organizzativa svolge anche funzionimanageriali, dovendo impiegare le risorse che gli sono state affidate e, in primo luogo, le risorse umane, per conseguire degli obiettivi. In realtà i funzionari burocratici sono tradizionalmente piuttosto restii, almeno in certi paesi, a vedersi nelle vesti dimanager, preferendo sottolineare il loro ruolo di esecutori della legge e di garanti dellalegalità dell'azione amministrativa.
Alcune recenti concezioni, che vanno sotto il nome dinew public management, tendono al superamento di quest'idea, evidenziando come la legalità, più che un obiettivo, debba essere intesa come un vincolo dell'attività amministrativa, al quale i funzionari si debbono attenere nel perseguimento degli obiettivi loro affidati. In quest'ottica, il lavoro del funzionario deve essere valutato non solo sotto l'aspetto della legalità ma anche sotto quelli dell'efficienza e dell'efficacia, non diversamente dai manager delle organizzazioni private, aprendo così la strada all'introduzione, anche nelle organizzazioni pubbliche, di sistemi dipianificazione econtrollo di gestione. A questa filosofia s'ispirano anche riforme, come quella attuata in Italia neglianni '90 del XX secolo, volte ad enucleare una specifica categoria didirigenti pubblici, dotandoli di maggiore autonomia decisionale ma sottoponendoli, nel contempo, ad una più incisiva responsabilità riferita anche e soprattutto ai risultati dell'attività svolta.
Lo stesso argomento in dettaglio:Funzione pubblica.Max Weber ha elaborato la visione del funzionario come espressione delpotere razionale-legale[1]: eppure anche lui "riconosce che il potere reale di uno stato moderno non sta nelle mani del sovrano, né in quelle dei parlamentari o nei loro discorsi, ma finisce per essere nelle mani di chi tiene le leve dell’amministrazione"[2].
Per converso, vi è invece chi sostiene che proprio la selezione dellaclasse dirigente si vale della professionalità del funzionario pubblico, secondo "una nobile tradizione, quella che gli storici chiamano dell’osmosi: funzionari che divengono politici, qualiAntonio Di Rudinì,Cesare Correnti,Michele Pironti,Carlo Schanzer e lo stessoGiovanni Giolitti,Meuccio Ruini (...) l’epoca d’oro dello Stato italiano, quando le classi dirigenti del Paese reclutavano gli esperti che, ricchi dell’esperienza sul campo, come amministratori, fertilizzavano la politica"[3].
Resta comunque una differenziazione tra titolari di cariche elettive nelle assemblee rappresentative e politici con funzioni esecutive: "nel modello fondato sullaresponsabilità ministeriale l’attenzione prevalente è sugli strumenti di scrutinio dell’atto (controlli esindacato giurisdizionale), da un lato e sull’imparzialità soggettiva del funzionario, sia dell’organo politico come funzionario onorario che assume le decisioni amministrative, sia del funzionario professionale che dà il proprio supporto alla decisione, dall’altro. Ciò impone di graduare e articolare le garanzie dineutralità e disinteresse, che non possono essere le medesime per gli organi politici e per i funzionari"[4].
Neldiritto del lavoro italiano la qualifica di funzionario, immediatamente inferiore a quella didirigente, è riconosciuta da alcunicontratti collettivi a lavoratori che in sostanza si collocano nella fascia superiore deiquadri.Il collaboratore amministrativo professionale vecchia categoria D e DS, ora area funzionari, nelle ASL e Aziende sanitarie, è un funzionario pubblico, settore amministrativo, svolgendo la propria funzione tra la dirigenza e gli assistenti amministrativi cat. C. Nella sanità, a seguito del rinnovo del contratto 2019/2021, è titolare di incarico di funzione professionale di base retribuito. Stesso discorso per i funzionari tecnici.
Il "collaboratore amministrativo professionale" area funzionari delle Asl e Aziende ospedaliere è figura diversa rispetto al " collaboratore amministrativo" area operatori (vecchia cat. B) dei Comuni: il primo, come già detto, è un funzionario, laureato, invece il secondo è un semplice impiegato esecutivo a cui si accede con scuola media inferiore. Sono figure totalmente diverse anche se hanno una denominazione simile.
Oltre alla Sanità, nelle Università, Regioni, Province ed Enti locali il funzionario è parimenti inquadrato nell'area funzionari, vecchia categoria D, collocato tra la dirigenza e gli altri livelli contrattuali (vecchia cat. C istruttore/assistente, cat. B agente/operaio/vice assistente, etc.). Il titolo di studio richiesto per partecipare ai concorsi pubblici per l'area funzionari è il diploma di laurea o la laurea magistrale/specialistica.
La vecchia categoria D dei funzionari di questi enti equivale alla vecchia Area III del comparto Ministeri e area C INPS. Dall'anno 2023, con i nuovi contratti del pubblico impiego, vengono eliminate le differenze di categorie tra vari enti pubblici (ASL, Regioni, Province, Comuni, Università, Inps, Agenzia delle Entrate, etc) che vengono unificate ed inserite in un'unica area definita "Area funzionari". In generale, nella Pubblica Amministrazione italiana i funzionari, reclutati mediante concorso pubblico e tra i laureati, dopo cinque anni di servizio possono accedere ai concorsi per l'accesso alla dirigenza. Possono accedere anche agli incarichi di funzione (posizioni organizzative) che sono incarichi vice-dirigenziali di elevata professionalità. Il funzionario può avere ruoli di coordinamento e gestione, tipici di un impiegato direttivo. Inoltre, ad alcune condizioni i funzionari possono rappresentare in giudizio l'Amministrazione (c.d.ius postulandi, es. art. 417-bis c.p.c.).
A differenza della definizione difonctionnaire in Francia[5], che designa la generalità deidipendenti pubblici assunti perconcorso pubblico, nelRegno Unito ilcivil servant ed inItalia il funzionario pubblico si distingue dal meroagente pubblico.
In quantopersona fisica attraverso la quale l'ente agisce, è agente anche il funzionario; ma lavorano alle dipendenze degli uffici pubblici anche altri addetti, che non esercitano funzioni (o non le esercitano con autonomia ediscrezionalità) e, in generale, gli incaricati di attività meramente materiali: in questi casi si parla dimeri agenti. La differenza assume rilevanza anche sotto il profilo gerarchico. In Italia, infatti, i funzionari sono gerarchicamente subordinati ai dirigenti, ma sono superiori agli altri agenti pubblici (operatori, agenti, vice assistenti, istruttori, assistenti, etc.).
NelRegno Unito, vengono assunti con contratti di diritto privato, mentre nel caso delle pubbliche amministrazioni italiane anche ad essi si applica l'obbligo di assunzione mediante concorso di cui all'articolo 97 della Costituzione. L'istituzione di società strumentaliin house – dotate di mandato operativo inclusivo dello «svolgimento di funzioni ordinarie e straordinarie che devono ritenersi proprie della pubblica amministrazione» – è stata individuata come una forma di "gestione in regime privatistico del personale dipendente", diretta proprio a conseguire la «manifesta elusione dell’obbligo di concorso pubblico sancito dalla Costituzione»[6].
Per assicurare l'indipendenza dei funzionari pubblici dai vertici politici dell'ente pubblico – e, quindi, la loroimparzialità – in molti ordinamenti (ad esempio inFrancia o inGermania) essi hanno unostatus particolare, diverso da quello degli altri dipendenti pubblici, caratterizzato da un rapporto di lavoro non regolato per via contrattuale ma interamente tramite atti di diritto pubblico (leggi,regolamenti ecc.) e da una serie di garanzie.
InItalia, invece, i funzionari pubblici non avevano unostatus differenziato dagli altri pubblici dipendenti prima degli anni novanta delXX secolo, quando il rapporto di lavoro aveva natura pubblicistica per tutti i pubblici dipendenti, né lo hanno ora, che il rapporto di lavoroha assunto natura privatistica: per tutti i pubblici dipendenti vige la competenza delgiudice civile in ordine agliatti paritari, in cui si negozia la controprestazione e lo stipendio; residua la competenza delgiudice amministrativo per la disciplina speciale che regola l'attività d'ufficio (atti d'imperio) ed il reclutamento (essendo mantenuto l'obbligo di concorso pubblico per i rapporti di lavoro a tempo indeterminato). Il funzionario italiano entra in un ambito tutto pubblicistico solo quando passa alladirigenza oppure se appartiene ad alcune categorie speciali (carriera prefettizia,diplomatici,funzionari parlamentari ecc.).
Neldiritto amministrativo italiano sono definiti amministratori pubblici[7] tanto i titolari di organi politici (capo dello stato, membri delgoverno ecc.) quanto i dirigenti o funzionari titolari di uffici amministrativi sottoposti alla loro direzione. Questi ultimi prestano servizio per lo Stato o l'ente pubblico in modo professionale, quale loro attività lavorativa, mentre i titolari di organi politici sonofunzionari onorari, che prestano servizio non a titolo professionale[8].
La locuzionefunzionario di partito, sebbene possa essere genericamente riferita a tutti i titolari di uffici all'interno di unpartito politico, viene solitamente utilizzato in modo più specifico per designare i componenti degli apparati burocratici stabili deipartiti di massa. Costoro, come tutti i funzionari burocratici, svolgono la loro attività a tempo pieno e sono remunerati con uno stipendio, il che li fa rientrare nella categoriaweberiana deipolitici di professione, di coloro, cioè, che vivono di politica.
Finita con laprima Repubblica l’era del funzionariato dell'apparato deipartiti di massa "e la possibilità della politica di pagarsi da sola, (...) di continuare a sopravvivere e a finanziare i propri addetti, si è trovata l’ipocrita forma di trasferire questo funzionariato nelle istituzioni (laddove vi erano, dopo le riforme del sistema politico, i fondi) creando però alcune distorsioni pericolose": in tal maniera è stata descritta l'evoluzione che ha portato alle nomineintuitu personae nei gabinetti ministeriali e nelle strutture amministrativedegli organi elettivi[9].
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