Questa voce o sezione sull'argomento economia ha un'ottica geograficamente limitata.

Motivo:Si fa riferimento a leggi e normative italiane

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Laspesa pubblica (G), ineconomia, indica il complesso didenaro di provenienza pubblica che viene utilizzato dalloStato inbeni pubblici e/oservizi pubblici finalizzati al perseguimento difini pubblici, indipendentemente dalla natura (pubblica o privata) dell'obbligazione che ne è titolo. Si tratta dunque delle uscite da parte dello Stato e dunque una voce di passività all'interno delbilancio dello Stato, la cui copertura, è necessariamente affidata all'imposizione fiscale sui cittadinicontribuenti o aldebito pubblico. In caso contrario, ovvero ricorrendo alsignoraggio, le ripercussioni sono di tipo inflattivo o svalutativo, a seconda della destinazione domestica o estera dei capitali^[1][2].

Il principio giuridico delle spese si basa su alcuni principi fondamentali: necessità di unalegge diautorizzazione, della iscrizione inbilancio, obbligatorietà della copertura (che garantisce la previa valutazione dell'impatto sullafinanza pubblica).

In Italia, principio fondamentale, desunto dall'art. 270 delregolamento dicontabilità pubblica delr.d. n.827/1924 è quello per cui la spesa va erogata attraverso quattro fasiprocedimentali, cioè l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione, il pagamento.

(datiEurostat in milioni di Euro)^[4]

Se la spesa pubblica non viene adeguatamente coperta dalle entrate di uno Stato non sovrano (es.tassazione), questi entra in una situazione finanziaria tipica dideficit pubblico ed è dunque in qualche modo costretto a sanare il disavanzo indebitandosi ovvero contraendo, con vari possibili soggetti economici, quello che si chiama undebito pubblico. In tal senso un'ulteriore voce di costo della spesa pubblica è quella che comprende il pagamento degliinteressi sul debito pubblico. Diversa è la situazione per quegli Stati che hanno una propria moneta nazionale nell'esercizio della loro sovranità monetaria.

Una maggiore efficienza della spesa pubblica, mantenendo così maggiore liquidità nella casse dello Stato, può essere perseguita attraverso i processi diRevisione della spesa pubblica (spending review in inglese).

Le spese possono variamente classificarsi in:

1. spese correnti (riferite al funzionamento deipubblici servizi) e spese in conto capitale (riferite adinvestimenti a finiproduttivistici);
2. spese fisse (derivanti daleggi organiche o impegni permanenti) e spese variabili (senza fissa scadenza);
3. spese obbligatorie (indicate nell'elenco allegato allostato di previsione delMinistero del Tesoro) in quanto semplicemente previste da norme positive, e perciò sottratte a qualsiasi poterediscrezionale dell'Esecutivo;
4. spese d'ordine (relative all'accertamento e allariscossione delle entrate, ad es. l'aggio esattoriale, la cui copertura è assicurata automaticamente in quanto si tratta di spese direttamente connesse all'andamento delleentrate);
5. spese ripartite (da eseguirsi frazionatamente in piùesercizi successivi, e riferite adopere la cui realizzazione è frazionata nel tempo);
6. spese a pagamento differito (limiti di impegno per l'edilizia economica e popolare, contributi per l'edilizia scolastica e per opere di competenza deglienti locali) e limiti d'impegno (oneri pluriennali statali per la realizzazione attuale di opere pubbliche o private);
7. spese impreviste (necessarie e imprevedibili, cui si provvede attraverso il prelievo da unfondo speciale, non essendo iscritte in bilancio proprio perché imprevedibili).

Tra le principali voci di bilancio di spesa pubblica si ritrovano:

• spesa per servizi pubblici primari o essenziali qualiinfrastrutture pubbliche etrasporti;
• spesa per i servizi pubblici offerti al cittadino dallapubblica amministrazione (es.governo,parlamento,ministeri,tribunali,regioni,province,comuni,Aziende sanitarie,comunità montane);
• spesa perpubblica istruzione, spesa assistenziale (sanità pubblica) eprevidenziale, spesa per ilsistema pensionistico (e relativienti previdenziali qualiINAIL,INPS, Casse di previdenza) (spesa sociale).
• spesa per armamenti,difesa militare epubblica sicurezza interna;
• spesa per finanziamento diricerca e sviluppo scientifico-tecnologico dei rispettivienti pubblici diricerca (Università,CNR,ENEA,INFN,INAF,INGV ecc.).
• spesa per finanziamento, gestione e manutenzione dibeni artistici e culturali, proprietà statali ecc.
• spese per eventualidisastri, calamità naturali eambientali.
• spesa per copertura einteressi suldebito pubblico in scadenza;
• spesa perservizio pubblico radiotelevisivo;
• spesa eventuale in fatto dipolitica industriale.

Molti altri tipi di servizi pubblici, quali ad esempio la fornitura di acqua, energia elettrica, gas, telefonia, smaltimento rifiuti, dall'iniziale controllo statale hanno subito, nei diversi paesi con modi, forme, tempi e livelli differenti, un progressivo processo diprivatizzazione e successivaliberalizzazione.

L'erogazione della spesa pubblica, in esecuzione delbilancio di previsione, si effettua solo attraverso unprocedimento prefissato, che è condizione di legittimità del pagamento deldebito pecuniario assunto dall'ente pubblico per il perseguimento dei propri fini istituzionali.

Le procedure di spesa e gli strumenti di pagamento sono stati oggetto di revisione ad opera del DPR n. 367 del1994, emanato in attuazione della Legge n. 537 del1993.

Da un lato viene reso effettivo l'esercizio di "autonomi poteri di spesa" in capo aidirigenti (artt. 3-16-17 deldecreto legislativo n. 29 del1993), e dall'altro viene introdotto l'uso generalizzato diprocedure informatiche per la formazione degliatticontabili e per l'esecuzione dei pagamenti.

La normativa vigente non contiene unanorma definitoria di "impegno". Nella pregressa disciplina del1889 si affermava soltanto che l'impegno era un «dovere» giuridico cui corrispondeva il «diritto» di un terzo; tale dovere era tendenzialmente «risolubile» al pari delleconcessioni e delle autorizzazioni. La riforma del1923, in virtù della preminenza dell'aspetto formale delbilancio, rinforza i poteri dellaRagioneria Generale e formula una serie di criteri-guida:

• la registrazione dell'impegno di spesa;
• l'assunzione dei cd. impegni provvisori;
• l'apposizione del visto;
• laresponsabilità per omessa denuncia degli impegni alla Ragioneria.

Dell'impegno tuttora non esiste una definizione, per lo scarso interesse dal punto di vista giuridico; esso è infatti ritenuto un momentointerno discritturazione ragionieristica.
Tuttavia, esso può definirsi come «assunzione dell'obbligo di pagare», o meglio comeaccantonamento inbilancio delle somme occorrenti per determinate spese o determinati pagamenti; ciò comporta l'indisponibilità di tali somme per fini diversi da quelli prestabiliti, cioè l'effetto di imporre il vincolo di destinazione sulla somma.

Da qui deriva la convinzione dominante che l'impegno è solo una «clausola del provvedimento cui accede» (Giannini), sicché la sua rilevanza giuridica si riduce esclusivamente al suoeffetto riguardo ai fondi stanziati in bilancio, nel senso che l'impegno non ha autonoma esistenza e vive in funzione delprovvedimento ocontratto cui accede.

Secondo altra parte delladottrina, invece, l'impegno ha rilevanza giuridica autonoma, in quanto l'efficacia del provvedimento di spesa è condizionato dalla regolarità dell'impegno: l'attività di soddisfazione dei fini dellap.a. è in un certo sensovincolata dall'attività contabile.

Per la giurisprudenza contabile (cfr.Corte dei conti sez. Contr., sentenze nn. 534/73, 728/76, 757/77, 806/77, 1007/79, 1194/81, 1407/83, ecc.), l'atto di impegno serve a disporre l'imputazione della spesa alcapitolo di bilancioad hoc, ed ha l'effetto di costituire un vincolo concreto di destinazione della somma impegnata, la quale non potrà essere utilizzata per destinazioni diverse da quella prevista.

Per esplicare il suo effetto di vincolo di destinazione della somma, l'impegno deve essere regolare e deve accedere ad un provvedimento legittimo, sicché la competente autorità possa esprimere un atto di indirizzo imprimendo specifica destinazione alla somma già stanziata.
Dopo la legge di contabilità del 1923, il regime dell'impegno è stato innovato dalla L. 468/1978 come integrata dalla L. 362/1988.
Nel vigore della attuale disciplina:

• la p.a. può assumere impegni di spesa per opere la cui esecuzione si protragga per più esercizi. È stato infatti superato il divieto di assumere impegni indipendentemente dall'approvazione del bilancio sul quale detti oneri dovranno gravare (regola indispensabile per qualunque efficace disegno programmatorio). Ciò è confermato dallaCorte costituzionale per cui i principi della certezza e dell'annualità delbilancio deglienti pubblici non impediscono la ripartizione di una spesa in più esercizi secondo un criterio usuale per le spese continuative e pluriennali (sentenza Corte Cost. 21 luglio1995, n. 347). La Corte dei conti (sez. contr. reg. Sicilia, 28 ottobre1994, n. 29) ha affermato che, ai sensi dell'art. 11 l. reg.siciliana n. 47 del1977, gli impegni della spesa assunti dagli organi amministrativi della Regione necessitano di tre requisiti per la loro legittima esistenza: 1) un titolo giuridico definitivo; 2) l'esatta individuazione del creditore; 3) la scadenza dell'obbligazione entro l'esercizio finanziario di riferimento. Non è, pertanto, ritenuta conforme a legge l'assunzione di un impegno di spesa in relazione ad un provvedimento con il quale un assessore regionale si limita a distribuire astrattamente una determinata somma tra le varie Province della Regione, in quanto atto che non produce ancora alcuna obbligazione per l'amministrazione regionale.
• sono indisponibili le somme stanziate in bilancio per effettuare pagamenti per vincoli giuridici già sorti ma non perfezionati, sicché con l'impegno non "nasce" l'obbligo giuridico del pagamento, dovendosi attendere il perfezionamento del vincolo. Circa la nozione diperfezionamento, l'art. 20 della L. 468/1978 - che, per porsi come attuazione di principi costituzionali, deve esser definitalegge rafforzata - ribadisce il principio per il quale, in tema di bilanci e contabilità dello Stato, a formare impegni debbono essere solamente le somme dovute dalloStato stesso a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate, e non anche le generiche previsioni di spesa [C.conti, sez. Contr., 22-10-1994, 115/1994]. Inoltre, laconservazione a residui delle disponibilità deicapitoli di spesa deve trovare sostegno in un preciso titolo giuridico, non potendosi ritenere valido un impegno, assunto in previsione di future esigenze [C.conti, sez. Contr., 04-07-1985, 1571/1985].
• gli impegni assunti possono riferirsi solo all'esercizio in corso, ad eccezione delle spese in annualità e di quelle a pagamento differito.

L'assunzione di impegni di spesa in eccedenza alle previsioni di bilancio e l'imputazione a capitoli o rubriche non pertinenti si configurano come irregolarità non solo formalmente censurabili, ma come vere e proprie violazioni dei principi di trasparenza e veridicità del bilancio e della sua gestione [C.conti, sez.Contr.Enti 1988]. Inoltre, l'assunzione di impegni di spesa su capitoli sprovvisti di fondi realizza «disordine contabile e violazione delle norme e dei principi di buona amministrazione» [ C.conti, sez. Contr. Enti, 1987].

LeRagionerie centrali e quelle periferiche memorizzano nel loro sistema elettronico informatico (e così controllano) gli impegni di spesa, registrandoli ove risultino:

• conformi all'autorizzazione,
• regolarmente documentati,
• giustamente imputati sui capitoli di bilancio,
• coperti da un fondo disponibile.

Il vincolo nascente dall'art. 81 dellaCostituzione, secondo cui ognilegge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, si connette alla nozione di legge di spesa, costituzionalizzando un criterio già rinvenibile nella normativa sulla contabilità generale dello Stato e cioè quello della cosiddetta copertura finanziaria, riguardante essenzialmente il conto di bilancio cui è imposto l'equilibrio, da conseguire tramite l'adeguamento dei mezzi finanziari rispetto a nuove o maggiori spese.

La registrazione viene rifiutata quando manchi alcuni dei requisiti di cui sopra: in tal caso, il capo della Ragioneria ne riferisce al Ministro, il quale non può dare ordine scritto di registrare l'impegno (come può invece accadere in altre ipotesi). I vari Ministeri devono anche comunicare alle rispettive Ragionerie i cd.impegni provvisori, quelli cioè in corso di formazione perché l'atto di assunzione dell'impegno non è ancora divenuto definitivo.

Per effetto delladecretazione d’urgenza, disentenze additive, di calamità naturali, dell'assunzione temporanea di personale non di ruolo, può verificarsi uno squilibrio nel bilancio già approvato: la copertura finanziaria di questi oneri aggiuntivi e quindi il ripristino dei limiti della spesa globale segue procedure differenziate.Ad es. per le sentenze additive che estendono benefici economici ad intere categorie, laPubblica amministrazione deve darne immediata comunicazione allaPresidenza del Consiglio dei ministri, sicché ilMinistero del bilancio e quello del Tesoro possano relazionare alParlamento (D.P.R. 29/1993).
Per i rinnovicontrattuali delpubblico impiego, l'originario stanziamento vale come copertura iniziale, salvi una esatta valutazione dei nuovi oneri a carico dei bilanci futuri.

Dopo la chiusura dell'esercizio finanziario, la differenza tra stanziamento e impegno va portatain economia.
Gli impegni assunti entro il 31 dicembre, per i quali non si è concluso il procedimento di spesa, diventanoresidui passivi.
Questi, unitamente airesidui di stanziamento (quelli per i quali non si è avuto neanche l'impegno) vengono inseriti in un Decreto Ministeriale del Ministero interessato da registrarsi presso la Corte dei conti.

Trascorsi tre anni^[5], i residui sono soggetti aperenzione amministrativa, un istituto peculiare dellacontabilità pubblica. I residui perenti sono eliminati dalle scritture contabili, ma la perenzione non comporta la prescrizione del diritto credito, che resta quinquennale [cfr. Corte Cost. 50/81].

Se il creditore richiede il pagamento di un residuo perento, questo viene reiscritto nel capitolo di spesa di provenienza e viene coperto con somme stornate dalFondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine, se trattasi di spesa corrente, o dalFondo speciale per la riassegnazione dei residui perenti, se trattasi di spesa in conto capitale.

È illegittimo il comportamento dell'Amministrazione che provvede a contabilizzare un avanzo di esercizio senza il previo riaccertamento dei residui attivi e passivi mediante l'applicazione degli istituti contabili dell'abbandono dei crediti e della perenzione amministrativa o prescrizione dei debiti [C.conti, sez. contr., 06-05-1993, 75/1993].

La liquidazione è la determinazione dell'esatto ammontare della spesa o del debito con contestuale individuazione dell'esatto creditore.
La liquidazione va corredata dai documenti comprovanti il diritto di credito redatti nelle modalità stabilite dalla legge di contabilità generale.
In particolare, i conti dei fornitori (per provvista di beni mobili) devono essere documentati dagli scontrini di carico che attestano la ricezione del materiale e l'iscrizione nell'inventario da parte delconsegnatario.

L'ordinazione è l'emissione del titolo di spesa per il pagamento di una somma di denaro nei confronti dei creditori (cd.solutio).
L'obbligazione dello Stato avente ad oggetto una somma di denaro è sottratta alle norme di diritto comune sulleobbligazioni pecuniarie, e quindi:

• il creditore non può invocare l'art. 1181 delCodice civile e non può quindi rifiutarsi di accettare un pagamento parziale, se lapubblica amministrazione non è in grado di erogare la spesa in unica soluzione;
• l'obbligazione è sempre adempiuta neldomicilio dell'Amministrazione debitrice (Tesoreria), non applicandosi l'art. 1182 del Codice civile;
• l'obbligazione si estingue con l'effettivo pagamento della somma e non con l'emissione del titolo di spesa, che ha invece la sola funzione di rendere il credito liquido ed esigibile secondo le norme della contabilità di Stato (non secondo il Codice civile), e di far decorrere da quel momento gliinteressi corrispettivi in deroga all'art. 1282 [Cassazione Sezioni Unite, sentenze n. 517/57, 1352/71, ecc.;Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 25/1968];
• l'emissione del titolo di spesa rende inapplicabile l'art. 1206 c.c. poiché non occorre la procedura dell'offerta reale per evitare lamora debendi.

Il titolo di spesa può concretarsi in atti amministrativi quali: ordinativi o mandati diretti,assegni, ordini di accreditamento, ruoli di spesa fissa, forme speciali.
I titoli di spesa vengono preventivamente controllati [circa la causa legale della spesa, la regolare imputazione ai residui o alla competenza, ecc.] e vistati dalla Ragioneria Centrale, che altrimenti in caso di irregolarità può riferire in proposito al Ministro.
I titoli vanno poi vistati e registrati alla Corte dei conti [cd.visto per l'ammissione a pagamento], prima di essere inviati presso le sezioni di Tesoreria provinciali, ovvero prima che venga effettuata la cd. transazione sul sistema informatico integrato.

Ilmandato diretto era la forma più diffusa prima di essere sostituita dagli ordini di accreditamento mediantefunzionari delegati. Esso consisteva nell'ordine (amministrativo) dato dall'Amministrazione alla Tesoreria (agente pagatore, vincolato dall'atto di supremazia) di pagare la somma direttamente al creditore.
Ilregolamento n.367/1994 ha sostituito il supporto cartaceo con il mandato informatico, e lo ha reso tendenzialmente contestuale all'ordinazione, prevedendo che gli atti di impegno devono contenere una "clausola di ordinazione della spesa" formata da tutti gli elementi necessari per provvedere al pagamento.

Gliordini di accreditamento sono delleaperture di credito a favore di funzionari delegati per provvedere a determinate spese. Si pensi alle spese per attuazione di programmi, o per lo svolgimento di attività rientranti nelle competenze dei dirigenti deleganti.
Di tutti i pagamenti effettuati, il funzionario delegato deve rendere ilconto amministrativo, ossia dei rendiconti periodici all'Amministrazione di appartenenza. Tali rendiconti sono rappresentativi di una gestione nel senso diinsieme di atti gestori non legati da comune vincolo di finalizzazione: ciò pone la questione se egli sia soggetto algiudizio di conto, essendo esonerato dal rendere il conto giudiziale. La giurisprudenza ritiene che, pur non avendo l'obbligo di rendere il conto giudiziale, il funzionario delegato è pur sempre responsabile degli ammanchi, e che laresponsabilità contabile non è necessariamente subordinata alla presentazione del conto. Dunque, egli è soggetto passivo di un'obbligazione cd. di restituzione, quantificabile nella discordanza tra i valori ricevuti e quelli di cui dà conto.

• Wikiversità contiene una lezione sullaspesa pubblica
• Wikimedia Commons contiene immagini o altri file sullaspesa pubblica

• Carlo Cottarelli e Giampoaolo Galli,Finanza pubblica (PDF), suosservatoriocpi.unicatt.it.

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