Pour les articles homonymes, voirConseil d'État.
| Fondation |  |
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| Type | Institution publique chargée de conseiller legouvernement français, la plus haute des juridictions de l'ordre administratif |
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| Forme juridique | Autorité administrative ou publique indépendante |
| Domaine d'activité | |
| Siège | Palais-Royal(depuis) |
| Pays |
| Membres | 231[1] |
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| Fondateur | |
| Vice-président | |
| Secrétaire général | Thierry-Xavier Girardot |
| Site web |
| OpenCorporates | |
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| Annuaire du service public |
LeConseil d'État est une institution publiquefrançaise créée en 1799 parNapoléon Bonaparte, dans le cadre de laConstitution du22 frimaire anVIII (Consulat), en héritage d'anciennes institutions ayant porté ce nom sous l'Ancien Régime. Il siège auPalais-Royal àParis depuis 1875.
Dans les institutions de laCinquième République, son premier rôle est celui de conseiller leGouvernement. À cette fin, le Conseil d'État doit être consulté par le gouvernement pour certains actes, notamment lesprojets de loi. Son second rôle est celui de la plus haute des juridictions de l'ordre administratif qui assure lecontrôle juridictionnel (pour plus d'informations voir :dualité des ordres de juridiction : ordre administratif,ordre judiciaire). Le Conseil d'État est soumis aux décisions duTribunal des conflits qui tranche les conflits de compétence entre les ordres de juridiction.
La présidence du Conseil d'État est assurée par son vice-président[2]. Son assemblée générale peut être présidée par lePremier ministre ou bien leministre de la Justice, ce qui n'a lieu que de manière exceptionnelle[3]. Comme premier fonctionnaire de l'État[4], le vice-président présente auprésident de la République les vœux de l'ensemble descorps constitués, parlant au nom des troisfonctions publiques (de l'État, territoriale et hospitalière), de la magistrature, des autres agents publics et des services publics[5].
L'origine du Conseil d'État peut remonter à des formations qui, à partir duXIIIe siècle et sous des noms divers, dont notamment celui de Conseil d'État, ont réuni desjuristes (alors appelés des légistes) autour des rois. Ceux-ci, qui détenaient le pouvoir de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image desaint Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est restée), ont après leMoyen Âge laissé exercer ce pouvoir de justice par des tribunaux, lesparlements. Lajustice déléguée est celle confiée aux parlements. Si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux-mêmes lorsque les actes de leur administration étaient contestés. Il s'agit alors dejustice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.
Durant les trois derniers siècles de l'Ancien Régime, le Conseil du Roi avait déjà pris le nom de Conseil d’État et ses membres étaient désignés par les titres deconseiller d'État ou demaître des requêtes, toujours utilisés de nos jours. Cet organe central de l'institution monarchique avait des fonctions à la fois politiques et juridiques, servant à conseiller le souverain et à l'aider à administrer le royaume, à l'image du Conseil d’État rétabli par Bonaparte.
LaRévolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. Laloi des 16 et 24 août 1790 relative à l'organisation judiciaire pose le principe de la soustraction du contentieux administratif au contrôle des tribunaux ordinaires (dits « judiciaires ») :
« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »
— Loi des 16-24 août 1790, titre 2, article 13
Le décret du16 fructidor anIII () confirme le principe de séparation en affirmant, dans un article unique, que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, avec peine de droit ».
Sous le Consulat est mise en place la justice administrative, si bien que, durant toute la période révolutionnaire, les actes de l'administration sont ceux contestables seulement devant l'administration elle-même.
Le Conseil d'État sous sa forme actuelle est institué par la Constitution du22 frimaire de l'an VIII (13 décembre1799), celle duConsulat :
« Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger lesprojets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative »
— Constitution du 22 frimaire an VIII, article 52.
Le Conseil d'État de l'an VIII est chargé de préparer lesprojets de lois et d'assister le chef de l'État dans le jugement du contentieux administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans plusieurs articles de la Constitution et ses membres, nommés par le Premier consul, jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux d'aujourd'hui : auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les projets dugouvernement devant lecorps législatif. Face à la justice, ils bénéficient de la même immunité que les parlementaires : les poursuites doivent être autorisées par le Conseil. Choyé parBonaparte, le Conseil tient une place importante pendant leConsulat et l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction duCode civil.
Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'a à l'époque qu'un rôle consultatif. Le système reste celui de la justice retenue, ladécision revenant au chef de l'État. Dans les faits, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier lesdécisions de l'administration prises pour des motifs « politiques ».
LaRestauration regarde cette institution napoléonienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné dans laCharte (qui tient alors lieu de Constitution) est conservé. Ses avis sont moins sollicités et l'activité se recentre sur sa fonction contentieuse. Le Conseil retrouve un peu de lustre sous lamonarchie de Juillet, s'installe à l'hôtel de Roquelaure de 1832 à 1840[12], et laIIe République en1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis. Il rend « au nom du peuple français » des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créée la fonction decommissaire du gouvernement. Lors ducoup d'état du 2 décembre 1851, le Conseil d'Etat est dissous, etNapoléon III revient à la justice retenue en1852, tout en donnant, comme son oncle, un grand rôle au Conseil. Le Conseil d'État est marqué par l'affaire desbiens de la famille d'Orléans, qui voit l'empereur exercer une pression politique sur un commissaire du gouvernement du Conseil d'État pour qu'il conclue devant le Tribunal des conflits dans un sens conforme à ses intérêts[13],[14].
Les membres du Conseil d'État impérial, ayant pris une part importante durant ce régime, sont suspendus par un décret du 15 septembre 1870 qui institue une commission provisoire[15]. Ses membres sont désignés par un décret du 19 septembre 1870. La commission comporte huit conseillers, dont quatre avaient appartenu à l'ancien Conseil, dix maîtres des requêtes dont six venaient de l'ancien Conseil d’État et douze auditeurs. Au moment de laCommune, les membres du Conseil d’État se réfugient auchâteau de Versailles. Lepalais d'Orsay, siège du Conseil depuis 1840, est livré aux flammes, avec son importante bibliothèque[16] dont on a longtemps cru que la perte était irrémédiable[17].
La commission temporaire fonctionne jusqu'en août 1872, date d'entrée en vigueur de la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'État. LaIIIe République naissante, par cette loi, rend au Conseil la justice déléguée[18]. Elle institue aussi la fonction de vice-président du Conseil d'État. Après l’incendie du Palais d'Orsay, le Conseil s'installe auPalais-Royal, dans ses locaux actuels, en1875. Cette même année1875, par l'arrêtPrince Napoléon[19] (Conseil d'État,), le Conseil abandonne sa doctrine selon laquelle il doit s'abstenir de juger desdécisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts politiques.
À la suite desélections sénatoriales du 5 janvier 1879 qui ont donné la majorité aux Républicains dans les deux chambres du Parlement, une longue déclaration ministérielle est adoptée visant à épurer l'administration afin de s'assurer de la fidélité des fonctionnaires, notamment ceux du Conseil d'État. Une loi du 13 juillet 1879 est votée afin d'épurer le Conseil d’État des éléments trop rattachés au Second Empire[20].
Le, le Tribunal des conflits porte un sérieux coup à l'unité de l'ordre administratif, avec sa décisionSociété commerciale de l'ouest africain (bac d'Eloka), qui attribue, par principe, le contentieux desservices publics industriels et commerciaux à la juridiction de l'ordre judiciaire[21].
Sous lerégime de Vichy, le Conseil rallie le nouveau régime autoritaire : un seul conseiller a refusé initialement de prêter serment au maréchal Pétain : il fut convaincu de le faire ultérieurement. L'institution a été un instrument de la politique répressive du régime, particulièrement en ce qui concernait les Juifs et les communistes. Allant même plus loin que ce que les textes requéraient, le Conseil d'État a ainsi instauré, avec l'avis de la commissionad hoc dustatut des Juifs, interne au Conseil, une présomption de judéité, qui n'était pas exigée par laloi du sur le statut des Juifs[22]. De plus, il établit que la charge de la preuve de la « non-appartenance à la religion juive » incombe aux individus présumés juifs[22].
Plusieurs membres du Conseil d'État d'origine juive font l'objet de mesures de discrimination et sont déchus de leur qualité de membres, commeGeorges Cahen-Salvador, qui sera réintégré dans ses fonctions à laLibération, ainsi quePierre Laroque, qui se réfugie à Londres en avril 1943. Deux membres du Conseil d'État sont déportés par leconvoi n° 62 du 20 novembre 1943 ducamp de Drancy àAuschwitz, à savoirJean Cahen-Salvador, qui parvient à s'échapper[23], etJacques Helbronner, qui trouve la mort àAuschwitz le 23 novembre 1943. D'autres membres entrent dans la Résistance, commeAlexandre Parodi, dont le frère René est retrouvé pendu dans sa cellule de Fresnes le 15 avril 1942, etMichel Debré[23]. Michel Pontremoli, également menacé par le statut des Juifs, s'engage dans la Résistance à Marseille et meurt fusillé à Lyon la veille de la Libération[23]. À l'issue de la guerre, dix-sept membres du Conseil d'État sur 120 font l'objet de mesures d'épuration[24].
De juin 1940 à juin 1942, il siège dans un hôtel thermal deRoyat, à 60 km deVichy (ses membres logent dans un hôtel mitoyen, l'hôtel Victoria[25]), puis regagne ses locaux parisiens. Jean Massot distingue ces deux périodes, où dans un premier temps la survie du Conseil d'État se serait faite « avec le régime », dont beaucoup de ses membres s'accommodèrent, et dans un second temps « malgré » lui, en tentant d'en limiter les excès[23].
C'est en 1990 que le Conseil d'État admet pour la première fois s'être « sali les mains » sous le régime de Vichy[26].
À partir de1945, les conseillers d'État seront pour la plupart issus de l'École nationale d'administration nouvellement créée. En1953, sont créés lestribunaux administratifs, à compétence interdépartementale et issus des anciens conseils départementaux de préfecture, qui avaient été créés parNapoléon Ier, après 1800[27]. Ces tribunaux sont désormais lajuridiction de droit commun du premier degré, et le Conseil d'État n'intervient dorénavant dans la plupart des affaires que comme juridiction d'appel. En1958, le Conseil participe à la rédaction de la nouvelleConstitution.Michel Debré, alors garde des Sceaux et futur premier ministre, qui coordonne les travaux, est un ancien conseiller d'État, tout commeGeorges Pompidou, son successeur àMatignon.
Les relations entre le Conseil etCharles de Gaulle pendant les premières années, marquées par laguerre d'Algérie, sont parfois tendues, voire exécrables. Ainsi, si l'arrêtRubin de Servens[28] (Conseil d'État,) reconnaît au chef de l'État la possibilité d'exercer le pouvoir législatif, au titre de l'article 16 de la Constitution relatif aux pleins pouvoirs, sans contrôle du Conseil d'État, l'arrêtCanal, Robin et Godot[29] (Conseil d'État,) annule des mesures prises par le président dans le cadre des pouvoirs spéciaux confiés par la loi référendaire du, les assimilant à des ordonnances soumises au juge administratif. Legouvernement de Georges Pompidou, réuni le suivant, publie un communiqué de presse dénonçant« une intervention dont il est clair qu'elle sort du domaine du contentieux administratif et est de nature à compromettre l'action des pouvoirs publics à l'égard de la subversion criminelle qui n'est pas encore réduite »[30]. Plus tard, dans ses mémoires, le général de Gaulle jugera en des termes durs l'arrêtCanal, Robin et Godot du Conseil d'État, le considérant « nul et non avenu »[31].
Face au courroux du gouvernement, plusieurs professeurs de droit montent au créneau pour défendre l'existence même du Conseil d’État. Le professeurJean Rivero publie le une tribune dansLe Monde prônant le maintien et la protection de l'indépendance, des compétences et de l'autorité du Conseil[32],[33]. L'ordonnance annulée par le Conseil d’État fait finalement l'objet d'unevalidation législative[34], permettant à laCour de sûreté de l’État de siéger à nouveau.
Quelques semaines plus tôt, le, la formation consultative de l'assemblée générale du Conseil d'État, en accord avec la majorité de la doctrine, estime illégal le recours à l'article 11 pour inscrire dans la Constitution l'élection du président de la République au suffrage direct. L'avis, normalement confidentiel et réservé au gouvernement, est publié dans la presse. Le général de Gaulle passe outre et envisage un moment une réforme en profondeur du Conseil.
Une note adressée le par le général de Gaulle au Premier ministre et au ministre de la justice prévoit une réforme du Conseil d'État qui devra « régler les attributions du Conseil de telle sorte que soit impossible […] un empiétement aussi monstrueux que celui qu'a commis le Conseil d’État au sujet de l'affaire Canal, c'est-à-dire en réalité de celle duPetit-Clamart »[30]. Une commission, présidée parLéon Noël, alors président duConseil constitutionnel, visant à réorganiser le Conseil d'État, est mise en place. Le, quatre décrets sont signés sur la base des travaux de la commission Noël réformant le Conseil d'État tout en permettant un accroissement de l'autorité de la juridiction administrative[35],[36],[37],[38], en créant notamment la Commission du rapport et des études[39] qui devient la Section du rapport et des études en 1985[40] et laSection des études, de la prospective et de la coopération en 2024[41].
En1987, sont créées lescours administratives d'appel, deuxième degré de juridiction entre les tribunaux administratifs et le Conseil d'État, pour alléger la charge de ce dernier[42]. Pour de nombreuses affaires, les formations contentieuses du Conseil d'État n'interviennent plus qu'en cassation. En même temps, les magistrats de l'ordre administratif se voient confirmer, pour assurer leur indépendance, des garanties proches de celles des magistrats de l'ordre judiciaire, tout particulièrement l'inamovibilité.
Dans sa fonction de conseiller du gouvernement, le Conseil a rendu dans les dernières années quelques avis marquants sur des questions d'actualité, tels celui du, ditport de signe d'appartenance à une communauté religieuse, lors de lapremière affaire du foulard islamique ou encore celui du, ditséjour des étrangers non ressortissants de l'Union européenne, lors de l'affaire de l'occupation de l'église Saint-Bernard par desétrangers en situation irrégulière.
La fonction du Conseil d'État est de conseiller le gouvernementfrançais (et dans certains cas leParlement, depuis la révision constitutionnelle du mois de juillet 2008). Il examine notamment lesprojets de lois et d'ordonnances, avant que ceux-ci ne soient soumis auConseil des ministres, ainsi que les projets dedécret que la loi qualifie de « décret en Conseil d'État ». Depuis larévision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État peut aussi examiner lespropositions de loi sur demande duprésident de l'Assemblée nationale ou duprésident du Sénat.
Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique de ces textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. Cet avis peut prendre la forme d'un texte modifié, ou d'une note de rejet, appelée note de disjonction. Les séances se tiennent à huis clos, et l'avis n'est transmis qu'au gouvernement, qui est libre de le faire publier ou non.
Le gouvernement peut ne tenir aucun compte de l'avis, mais laConstitution rend néanmoins la consultation obligatoire pour lesprojets de lois. Le gouvernement ne peut, de son propre chef, modifier le texte qu'il a soumis au Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État qu'à la condition d'en informer le Conseil d'État par une lettre rectificative. En2003, le Conseil constitutionnel a sanctionné le non-respect de cette règle en invalidant partiellement une loi (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques - Décisionno 2003-468 DC du 3 avril 2003).
Le Conseil d'État indique également au gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au Parlement.
Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif.
Le Conseil d'État peut ainsi rendre trois sortes d'avis :
Le Conseil d'État adresse chaque année auprésident de la République un rapport public, qui énonce notamment les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement. En1991, le rapport annuel du Conseil d'État, rédigé parFrançoise Chandernagor, avait alerté sur l'insécurité juridique, due à la complexité des lois et à la prolifération législative.
En matière de révision constitutionnelle, le gouvernement peut saisir le Conseil d'État pour un avis et une proposition relatifs à un avant-projet de loi, que le gouvernement est libre de suivre[43].
Le Conseil d'État est l'échelon suprême de lajuridiction administrative, qui assure lecontrôle juridictionnel et juge les actions dirigées contre les autorités publiques ou entre les autorités publiques. Sa compétence s'exerce tantôt en premier et dernier ressort, tantôt comme juge d'appel, tantôt comme juge de cassation.
Il juge en premier et dernier ressort lesrecours pour excès de pouvoir dirigés notamment contre lesordonnances, lesdécrets, les arrêtés à caractère réglementaire des ministres et les décisions de certainesautorités administratives indépendantes ainsi que des décisions des ministres compétents en matière decontrôle des concentrations économiques. Il juge aussi des recours en interprétation et appréciation de légalité de ces mêmes actes[44],[45]. Il juge aussi les recours pour excès de pouvoir contre les délibérations decollectivités d'outre-mer, ainsi que, pour lesdépartements et régions d'outre-mer, les délibérations adaptant les lois et règlements en vertu de l'article 73 de la Constitution[46]. Il traite aussi une partie du contentieux électoral pour lesélections régionales, lesélections des représentants français auParlement européen, les élections des assemblées délibérantes de laNouvelle-Calédonie et de sesprovinces ainsi que des collectivités d'outre-mer, les référendums des articles72-4 et 73 de la Constitution, et enfin les élections auxconseils consulaires et à l'Assemblée des Français de l'étranger[47],[45]. Il connaît aussi des litiges relatifs à la nomination et à la discipline des fonctionnaires nommés pardécret du président de la République (recteur, préfet, ambassadeur…) sur la base de l'article 13 de la constitution.
La compétence d'appel du Conseil d'État est résiduelle[48]. Il est cependant compétent pour l'appel du contentieux desélections municipales etdépartementales[49]. Il intervient aussi en appel dans le cadre de certaines procédures d'urgence telles certaines ordonnances rendues par le juge desréférés du tribunal administratif, ainsi que pour lesquestions préjudicielles d’appréciation de la légalité des actes administratifs.
Saisi par unpourvoi, il est le juge decassation[50] (juge du respect du droit par les juridictions inférieures) desdécisions juridictionnelles rendues par les autres juridictions administratives statuant en dernier ressort[51], qu'il s'agisse des juridictions de droit commun (lescours administratives d'appel et lestribunaux administratifs jugeant en dernier ressort) ou des juridictions spécialisées (telles que laCour d'appel financière ou les sections disciplinaires des conseils nationaux desordres professionnels). Il est juge du respect du droit (il vérifie que les juges intervenus précédemment ont correctement interprété le droit), mais dans les faits, le Conseil d'État applique l’article L.821-2 du code de justice administrative, qui permet au juge administratif de cassation d’évoquer l’affaire et de la régler au fond « dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ». Par conséquent, et contrairement aux pratiques de laCour de cassation, il nerenvoie pas systématiquement les affaires devant la cour administrative d'appel (CAA)[52].
Le Conseil d'État limite les situations pour lesquelles il se déclare compétent. Schématiquement, trois cas peuvent être mentionnés :
Les termes employés par la Haute juridiction sont ceux de « moyens sérieux ».
Toutefois, les moyens à évoquer peuvent être plus poussés. Il est recommandé[54] de soulever d'emblée deux types de moyens touchant :
Parmi les points de légalité externe, figurent :
Ces points de légalité externe touchent donc à la création de l'acte d'origine qui fait grief, et non pas le jugement administratif qui est appelé à être cassé.
Viennent ensuite la vérification du contenu de l'acte, avec les moyens de légalité interne[54] :
Le Conseil d'État peut également être appelé à donner un avis sur « une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges » soumise par un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel[55]. L'avis ne lie pas la juridiction mais est généralement suivi, pour ne pas s'exposer, dans le cas contraire, à être contredit en cassation.
Cette procédure dite « procédure d'avis contentieux » est prévue à l'identique par le code de l'organisation judiciaire[56], dans les relations entre la Cour de cassation et les juridictions du fond judiciaires.
Depuis larévision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d'État a acquis un nouveau rôle de filtre pour lesquestions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
La question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée lors d'un procès devant une juridiction administrative. Par là, le requérant affirme que la loi qu'on lui applique n'est pas en conformité avec les droits et libertés garantis par la Constitution de la Ve République. Le Conseil d’État a alors trois mois pour décider de transmettre ou non cette question auConseil constitutionnel. Il juge selon le caractère sérieux, la nouveauté et l'applicabilité au litige ou à la procédure[57].
Le Conseil peut être amené à examiner, en tant qu'organe juridictionnel, la conformité à la loi d'un décret pris en Conseil d'État (ou plus généralement d'une décision prise après consultation de celui-ci).
Pour certains, ce cumul de fonctions pose un problème quant à l'exigence d'impartialité du juge, posée notamment par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Du point de vue du Conseil d'État, la tradition d'indépendance et les règles internes assurent cependant l'impartialité de la formation du jugement. En particulier, la règle du déport fait qu'un membre du Conseil d'État ne peut participer à une formation de jugement examinant la légalité d'une décision s'il a contribué à un avis concernant cette décision.
Les risques de conflit induits par la double fonctionnalité ont été réduits par un décret du[58] qui interdit à un membre du Conseil d’État de prendre part au jugement d’un acte administratif pris après un avis du Conseil d’État dont il aurait délibéré (séparation des fonctions consultatives et juridictionnelles) et met fin à la présence des représentants des sections administratives dans les formations de jugement du Conseil d’État (hors l’assemblée du contentieux). L'effectif de l'assemblée du contentieux est également augmenté à dix-sept membres, dont une majorité appartenant au contentieux (4 Présidents de chambre), avec la disparition importante de la voix prépondérante du Vice-Président[59].
Un décret du 23 décembre 2011[60] vient également suppléer aux exigences d'impartialité en retirant le « rapporteur public » (anciennement « Commissaire du Gouvernement ») de l'assistance au délibéré devant les Tribunaux administratifs et Cours administratives d'appel, et en permettant aux avocats de s'exprimer après la lecture de ses conclusions.
Le Conseil d'État assure la gestion administrative et financière destribunaux administratifs (TA) et descours administratives d'appel (CAA), ainsi que de certaines juridictions administratives spécialisées comme laCour nationale du droit d'asile ou letribunal du stationnement payant. Le vice-président du Conseil d’État est ainsi l'ordonnateur principal de leur budget.
Lecorps desmagistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel s'est progressivement développé : sa gestion, qui était dévolue auministère de l'Intérieur jusqu'en 1990, a ensuite été transférée au Conseil d'État. Sous l'autorité du vice-président, le secrétaire général du Conseil d’État assure la gestion du corps de ces magistrats, et notamment de leur carrière[61],[62].
Dans son rôle d'animation d'ensemble de la juridiction administrative, il est assisté d'unConseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, au rôle consultatif[63].
Le Conseil d'État publie une lettre mensuelle qui propose aux professionnels du droit des contenus liés aux actualités jurisprudentielles et à la production de la norme : la Lettre de la justice administrative (LJA)[64].
Le Conseil d'État comprend des membres permanents et des membres à titre extraordinaire qui siègent dans ses formations administratives et contentieuses. Les uns et les autres sont assistés d'un personnel d'appui.
Les membres du Conseil d'État sont environ 230. Un tiers de ces membres est détaché dans d'autres responsabilités publiques ou en disponibilité pour pouvoir exercer dans le privé[1]. Ces membres forment uncorps de fonctionnaires comportant plusieurs grades[65] :
Les auditeurs de2e classe étaient recrutés exclusivement à la sortie de l'École nationale d'administration. Le Conseil d'État était généralement choisi par les élèves les mieux classés, concurremment avec l'Inspection générale des finances et laCour des comptes.Depuis l'entrée en vigueur de la réforme de la haute fonction publique, les auditeurs sont nommés parmi lesadministrateurs de l'État ou les membres de corps ou de cadres d'emplois de même niveau y ayant passé au moins deux ans de services publics. Les auditeurs sont désignés pour une période non renouvelable de trois ans[66].
Les maîtres des requêtes en service ordinaire sont nommés parmi les auditeurs, les maîtres des requêtes en service extraordinaire ou les magistrats des tribunaux administratifs ou des cours administratives d'appel titulaires au moins du grade de premier conseiller[67].
Les conseillers d'État sont nommés pardécret en Conseil des ministres. Ils sont en principe désignés parmi les maîtres des requêtes, mais une nomination sur cinq peut être faite au tour extérieur, parmi les personnes âgées de plus de 45 ans[68].
Juridiquement, les membres du Conseil d'État sont des fonctionnaires non magistrats (à la différence des membres d'autres juridictions administratives comme les juridictions financières et les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel). Leur statut est moins protecteur que le statut général de lafonction publique, notamment en ce qui concerne le régime des sanctions et l'avancement, qui se fait en principe exclusivement au choix. Néanmoins, la pratique est venue suppléer les lacunes du statut : elle conduit, afin de garantir l'indépendance du Conseil d'État vis-à-vis du pouvoir politique, à ce que l'avancement se fasse principalement à l'ancienneté et à ce qu'on ne prenne pas de mesures disciplinaires vis-à-vis des membres du Conseil d'État, sauf cas exceptionnel. L'intervention du président de la République et du Conseil des ministres dans la nomination des membres du Conseil d'État pose toutefois la question récurrente de son impartialité.
La progression à l'ancienneté ne joue pas pour les nominations à des fonctions à l'intérieur du Conseil d'État (telles querapporteur public au contentieux ou président de chambre), même lorsque ces fonctions correspondent aussi à des grades (président de section ou vice-président).
Outre les membres ordinaires, le gouvernement peut nommer, pardécret en Conseil des ministres, des conseillers d'État en service extraordinaire, parmi des personnalités choisies en raison de leurs compétences. Ces conseillers d'État sont choisis, soit pour n'exercer que des fonctions administratives, soit pour se consacrer aux fonctions juridictionnelles. Dans le premier cas, leur activité au Conseil d'État est accessoire, dans le second, elle est exclusive[69]. La durée de cette fonction, non renouvelable, initialement fixée à quatre ans, a été portée à cinq ans par la loino 2011-525 d'amélioration de la qualité du droit[70].
Depuis 2012, des maîtres des requêtes en service extraordinaire peuvent être nommés pour quatre ans par le vice-président du Conseil d'État. Ils sont choisis parmi certaines catégories de hauts fonctionnaires français ou européens et parmi les magistrats de l'ordre judiciaire. Ils sont nommés pour exercer les fonctions dévolues aux maîtres des requêtes, tant en matière contentieuse que dans les fonctions administratives[71].
La présidence du Conseil d'État a d'abord été assurée soit par le chef de l'État soit par un membre du gouvernement avec le titre de « ministre présidant le Conseil d'État ».
La loi du portant réorganisation du Conseil d'État[72] prévoyait que le Conseil d'État était présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et, en son absence, par un vice-président, voire par le plus ancien des présidents de section. L'ordonnance du portant sur le Conseil d'État[73] rattachait cette institution au chef du gouvernement.
Depuis la création du code de justice administrative en 2000, la loi confie explicitement la présidence du Conseil d'État à son vice-président[74]. Son assemblée générale peut être présidée par lePremier ministre ou bien leministre de la Justice, ce qui n'a lieu que de manière exceptionnelle et pour une séance à caractère protocolaire[75].
Après le départ à la retraite deBruno Lasserre le,Didier-Roland Tabuteau est nommé vice-président du Conseil d'État[76],[77].
Environ 390 agents[1], fonctionnaires et contractuels, aident au bon fonctionnement du Conseil d'État et d'autres juridictions administratives.
Le Conseil d'État comprend sept sections[78] :
Jusqu'à la réforme de2010, les membres du Conseil d'État pouvaient être affectés selon le cas :
Avec la réforme de2010, les membres du Conseil d'État sont affectés à une ou deux sections. Les présidents adjoints et présidents de chambre de la section du contentieux sont seulement affectés à la section du contentieux mais ils participent aux travaux de la commission des études, de la prospective et de la coopération.
Les fonctions juridictionnelles du Conseil d'État sont exercées de manière collégiale, sauf pour certaines décisions qui sont prises à juge unique (procédure de référé, irrecevabilité manifeste…).
Il existe quatre types de formations au contentieux. L'instruction des affaires et le jugement des affaires simples sont confiés habituellement à une chambre.
Les autres formations sont réunies pour le jugement des affaires ou, plus rarement, leur instruction. Jusqu'en 2010, la formation de deux sous-sections réunies constituait une formation de jugement usuelle. Depuis la réforme de 2010, il est possible de réunir deux, trois ou quatre sous-sections, devenues des chambres en 2016.
L'assemblée du contentieux, présidée par le vice-président, est la formation la plus solennelle. Elle se réunit rarement.
| Nom de la formation | Composition | Effectif | Référence du code de justice administrative (CJA) |
|---|---|---|---|
| Chambre |
| Au moins 3 | R. 122-14 (dernière version : décret du 1er juillet 2016) |
| Chambres réunies |
| Au moins 5(réunion de deux chambres) ou 7(réunion de trois ou quatre chambres) | R. 122-15 (dernière version : décret du 1er juillet 2016) |
| Section du contentieux |
| 15 | R. 122-18 (dernière version : décret du 1er juillet 2016) |
| Assemblée du contentieux |
| 17 | R. 122-20 (dernière version : décret du 1er juillet 2016) |
Depuis2015, il existe aussi une formation spécialisée pour l'examen de certaines demandes relatives à des décisions liées à lacommunauté française du renseignement.
Pour son rôle de conseiller du gouvernement, le Conseil d'État siège ordinairement en section administrative.
Il est également possible de réunir une commission regroupant des représentants de plusieurs sections administratives, ainsi que l'assemblée générale du Conseil d'État. Une commission permanente a pour rôle d'examiner les projets de texte que le gouvernement souhaite voir étudier d'urgence.
| Nom de la formation | Composition | Effectif minimal | Référence du code de justice administrative (CJA) |
|---|---|---|---|
| Section (formation ordinaire, plénière ou restreinte) |
| 3(2 pour la formation restreinte) | R. 123-6-1 (dernière version : décret du 1er juillet 2016) |
| Sections réunies ou commission spéciale |
| R. 123-10 (dernière version : décret du 26 juillet 2019) | |
| Assemblée générale en formation ordinaire |
| La moitié des membres (16) | R. 123-14 (dernière version : décret du 6 mars 2008) |
| Assemblée générale en formation plénière |
| Le quart des membres | R. 123-13 (dernière version : décret du 21 décembre 2004) |
| Commission permanente |
| 6 | R. 123-22 (dernière version : décret du 24 avril 2020) |
Les services du Conseil d'État comprennent :
Dirigé par le secrétaire du contentieux[79], il comprend :
Chaque section administrative dispose de son secrétariat :
Il regroupe :
| Nom du secrétaire | Dates | Décret de nomination |
|---|---|---|
| Jean-Guillaume Locré de Roissy | 1799-1815 | |
| Claude Hochet | 1815-1839 | |
| Prosper Hochet | 1839-1851 | |
| Antoine Boilay | 1852-1864 | |
| François de la Noue-Billault | 1864-1870 | |
| Louis-Marie Caille | 1870-1872 | |
| Michel Fouquier | 1872-1889 | |
| Abel Flourens | 1889-1897 | |
| Marcel Trelat | 1897-1906 | |
| Pierre Laroze | 1906-1910 | |
| Jules Noel | 1910-1923 | |
| Félix Lamy | 1923-1933 | |
| André Cuvelier | 1933-1943 | |
| Maurice Seydoux | 1943-1944 | |
| Philippe Surun | 1950-1955 | |
| Raymond Janot | 1955-1959 | Décret du 23 mai 1956[82] |
| François Gazier | 1959-1963 | |
| Claude Lasry | 1963-1966 | |
| Pierre Huet | 1966-1970 | Décret du 7 février 1966[83] |
| Bernard Ducamin | 1970-1979 | Décret du 15 octobre 1970[84] |
| Michèle Puybasset | 1979-1983 | Décret du 24 août 1979[85] |
| Michel Franc | 1983-1987 | Décret du 31 mai 1983[86] |
| Michel Pinault | 1987-1991 | Décret du 23 novembre 1987[87] |
| Bernard Stirn | 1991-1995 | Décret du 24 septembre 1991[88] |
| Martine de Boisdeffre | 1995-2001 | Décret du 28 septembre 1995[89] |
| Patrick Frydman | 2001-2007 | Décret du 26 janvier 2001[90] |
| Christophe Devys | 2007-2012 | Décret du 9 juillet 2007[91] |
| François Seners | 2012-2014 | Décret du 1er juin 2012[92] |
| Catherine Bergeal | 2014-2019 | Décret du 23 octobre 2014[93] |
| Thierry-Xavier Girardot | 2019- | Décret du 24 avril 2019 |
Le Conseil d’État assure la gestion descours administratives d’appel, destribunaux administratifs et de la Cour nationale du droit d’asile. Placée auprès du vice-président du Conseil d’État, la mission d'inspection des juridictions administratives (MIJA) « contrôle l’organisation et le fonctionnement de ces juridictions »[94].
| Liste des chefs puis présidents de la mission | |
| Marcel Lachaze | 1945-1963 |
| Maxime Letourneur | 1963-1968 |
| Claude Heumann | 1969-1970 |
| Pierre Ordonneau | 1971-1977 |
| Jacques Ducoux | 1978-1982 |
| Paul Coudurier | 1982-1991 |
| Michel Gentot | 1991-1995 |
| Marie-Aimée Latournerie | 1995-2000 |
| Jean-François Théry | 2000-2003 |
| Marc Durand-Viel | 2003-2008 |
| Philippe Bélaval | 2008-2010 |
| André Schilte | 2010-2013 |
| Odile Piérart | 2013-2019 |
| Christophe Devys | 2019[95]-2022 |
| Brigitte Phémolant | Depuis 2022[96] |
Le poste de secrétaire général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (créé avec leCSTACAA en 1988) est occupé par un magistrat administratif :
Le Centre de documentation, renommé fin 2010 « Centre de recherches et de diffusion juridiques » (CRDJ), existe de façon informelle depuis 1953, son existence n'étant entérinée que par arrêté du du vice-président du Conseil d'État, lequel le place sous l'autorité du secrétaire général du Conseil d’État[98]. Il est composé de trois membres du Conseil d'État et d'une dizaine d'agents[98], et poursuit un rôle essentiel dans la mesure où il est chargé de la publication des arrêts auRecueil Lebon, jouant ainsi un rôle de filtre à la publication ainsi que d'analyse telle que concrétisée par l'établissement des « tables » Lebon[98]. Il rédige également les commentaires « autorisés » de certaines décisions du Conseil d’État, sous la forme d'une chronique publiée périodiquement dans la revueL’Actualité juridique : Droit administratif (AJDA)[99].
Les jurisprudences du Conseil d'État et duTribunal des conflits ont été déterminantes pour la formation et l'évolution dudroit administratif français. On appelle « grands arrêts » lesdécisions qui ont eu une importance particulière de ce point de vue. L'étude du droit administratif passe nécessairement par la prise en compte de ces arrêts.
La section des études, de la prospective et de la coopération, sous l'autorité de son président, assisté d'un rapporteur général, avec l'aide des autres sections du Conseil d'État, prépare le rapport d'activité que le Conseil d'État établit chaque année. Ce rapport est soumis au vice-président délibérant avec les présidents de section et adopté par l'assemblée générale. Il mentionne les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif sur lesquelles le Conseil d'État a appelé l'attention du gouvernement ; il peut contenir des propositions nouvelles et signale en outre, s'il y a lieu, les difficultés rencontrées dans l'exécution des décisions du Conseil d'État statuant au contentieux et des juridictions administratives[100]. Il engage toute l'institution puisqu'il est adopté par l'Assemblée générale[101].
Avant 2009 et la dissociation de l'étude annuelle et du rapport d'activité de la juridiction administrative, ce rapport avait un triple objectif :
La collection, dite desÉtudes et Documents du Conseil d'État (EDCE) a été créée en 1947 sous l'impulsion duvice-président du Conseil d'État de l'époque,René Cassin[102]. Depuis 1988, ce rapport est publié par la Documentation française. Avant 2009, le rapport public était divisé en deux parties : la première faisait le bilan annuel de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil, et la seconde était consacrée à un thème, chaque année différent. De 2009 à 2011, le bilan annuel et l'étude du Conseil d'État sont publiés simultanément. Enfin, depuis 2012, l'étude annuelle du Conseil d'État et le rapport public d'activité de la juridiction administrative font l'objet de publications dissociées.
Le Conseil d'État publiait également, en parallèle, des études, issues d'une demande d'avis formulée par le Premier Ministre[101]. À l'inverse des études annuelles du Conseil d'État, participent à ces études non seulement des membres du Conseil d'État, mais aussi des personnalités françaises ou étrangères, n'appartenant pas au Conseil d'État[101].
Le Conseil d'État publie, depuis 2011, une nouvelle collection« Droits et Débats », constituant les actes des colloques qui se sont déroulés au sein du Palais-Royal depuis 2011, en présence de professeurs et de conseillers d'État.
En 2012, le Conseil d'État inaugure la publication des actes de colloques ayant trait à l'histoire du droit public, au sens large.
De1947 à2025, le Conseil d'État abrite le siège de l'Institut français des sciences administratives (IFSA), traditionnellement présidé par le vice-président du Conseil d'État. De nombreux conseillers d'État étaient membres de l'institut et participaient à ses travaux. En 2009, le Conseil d'État a ainsi accueilli le colloque de l'IFSA organisé dans la salle de l'assemblée générale sur le thème : « sécurité publique : partenariat puissance publique, acteurs privés ».
En2006 est créée l'Association française pour la recherche en droit administratif (AFDA), société savante dans le domaine du droit administratif. Les deux organismes coexistent pendant une vingtaine d'années, jusqu'à la dissolution de l'IFSA actée par un décret du[105].
À travers l'IFSA puis l'AFDA, le Conseil d'État collabore avec l'Institut international des sciences administratives.
Le Conseil d'État est accusé d'avoir peu d'indépendance vis-à-vis du gouvernement, notamment lors de lapandémie de Covid-19 en France. Sa composition fait que ses membres doivent juger des textes réglementaires que d'autres membres écrivent[106],[107]. Pour lebâtonnier de Paris,« on a le sentiment que le Conseil d'État s’interdit de critiquer le gouvernement »[108]. Pour le vice-président du tribunal administratif de Paris, le Conseil d'État souffre d'un manque d'indépendance vis-à-vis de l'exécutif[109]. La critique du Conseil d'État vise plus généralement l'absence decontre-pouvoir en France[110].
PourLe Figaro, ces dernières années, le Conseil d'État « a multiplié les décisions contestées sur des sujets sensibles ». En rendant publique sa décision concernantCNews le 13 février 2024 qui oblige l’Arcom à passer au peigne fin le pluralisme et l’indépendance de la chaîne d’information, le Conseil d’État a, selon le quotidien, « suscité une onde de choc dont il n’avait pas anticipé l’ampleur », l’émoi dépassant largement les médias dugroupe Bolloré[111].
Dans un rapport,Les Sages sous influence ? publié parLes Amis de la Terre - France et l'Observatoire des multinationales, les ONG remarquent un travail de lobbying efficace auprès du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, permettant de censurer des politiques économiques ou sociales au nom de la liberté des entreprises[112].
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