UnterKommunalfinanzen (oderGemeindefinanzwirtschaft,kommunale Finanzwirtschaft,englischmunicipal finance) versteht man allefinanzwirtschaftlichen Aktivitäten der kommunalenGebietskörperschaften (Städte,Gemeinden undGemeindeverbände) einschließlich derenKommunalunternehmen/öffentliche Unternehmen, wie sie sich imHaushalt (Kameralistik) oderJahresabschluss (Doppik) widerspiegeln.
Damit umfasst der Begriff Kommunalfinanzen dieEinnahmen und dieAusgaben bzw.Erträge undAufwendungen sowie dasVermögen und dieSchulden der Kommunen. Zuweilen wird der Begriff lediglich auf die Einnahmeseite des Haushalts verengt. Die Kommunalfinanzen bilden einen Teil derStaatsfinanzen im weiteren Sinne, die sich ausStaatsausgaben undStaatseinnahmen zusammensetzen.
Auch wenn viele allgemeine Aussagen derFinanzwissenschaft, derwirtschaftswissenschaftlichen Lehre von deröffentlichen Finanzwirtschaft auch für die Kommunalfinanzen gelten, so bedarf dieser große Ausschnitt aus den öffentlichen Finanzen in mehrfacher Hinsicht einer gesonderten Betrachtung.[1]
Je nachdem, ob dasBuchführungssystem nach der Doppik oder aufgrund der Kameralistik erfolgt, ist zwischen Erträgen/Einnahmen, Aufwendungen/Ausgaben und Vermögen/Schulden zu unterscheiden.
Zu den kommunalen Einnahmen gehören selbst erhobeneGemeindesteuern,Beiträge,Gebühren undKommunalabgaben.
Seit 1998 sind die Gemeinden mit einem Anteil von 2,2 % an dem Aufkommen derUmsatzsteuer beteiligt, das nach Abzug eines Vorweganteils von 5,63 % für den Bund verbleibt. Durch den Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer sollte der Wegfall derGewerbekapitalsteuer kompensiert werden. Das Aufkommen des kommunalen Umsatzsteueranteils lag 2005 bei 2,6 Mrd. Euro. Das entspricht einem Anteil von ca. 4,8 % an allen kommunalen Steuereinnahmen. Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer gilt als eine stetige und gut kalkulierbare Einnahmequelle der Kommunen.
DieKommunalabgabengesetze der Länder (beispielhaft§ 9 KAG BW) geben den Kommunen dasRecht, selbst Steuern zu erheben. Dabei muss es sich um örtlicheVerbrauchsteuern oderAufwandsteuern handeln. Die Kommunen können weitere Verbrauch- oder Aufwandsteuern durchSatzungen regeln, soweit es nicht bereits gleichartige Steuern nach Bundes- oder Landesrecht gibt. Die bekanntesten kommunalen Steuern sind dieZweitwohnungssteuer, dieHundesteuer, dieVergnügungsteuer, diePferdesteuer, dieBettensteuer und dieKurtaxe.
Operative Ausgaben sind alle kommunalen Ausgaben, die sich aus der Verwaltungstätigkeit ergeben (so genannteRealausgaben wiePersonalaufwand undSachaufwand),[3] hierzu gehören auch Ausgaben für denSchuldendienst (Kreditzinsen[4] und Tilgungen für aufgenommene Kommunalkredite). Die operativen Ausgaben werden um die Transferausgaben ergänzt und bilden mit diesen die Gesamtausgaben. Transferausgaben dienen der einkommenspolitischenUmverteilung und sind alle Ausgaben, die eine Gemeinde aus gesetzlichen Gründen an ihreBürger undUnternehmen leisten muss (Sozialleistungen undSubventionen für private und öffentliche Unternehmen), ohne dass diese einemarktwirtschaftlicheGegenleistung zu erbringen haben (sieheTransferleistung).
Der Sozialbereich umfasst bundesgesetzlich geregelte Transferleistungen, die von den Kommunen aufgrund der Bestimmungen desSozialgesetzbuches (SGB) sowie weiterer Gesetze annatürliche Personen zu zahlen sind. Dazu gehören dieGrundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II); dieSozialhilfe (SGB XII), darunterHilfe zum Lebensunterhalt (§§ 27 bis 40), dieGrundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (§§ 41 bis 46), Hilfen zur Gesundheit (§§ 47 bis 52), Eingliederungshilfe für behinderte Menschen (§§ 53 bis 60),Hilfe zur Pflege (§§ 61 bis 66), Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten (§§ 67 bis 69) und Hilfe in anderen Lebenslagen (z. B. Blindenhilfe; §§ 70 bis 74); dieJugendhilfe (SGB VIII); die Leistungen anKriegsopfer (Bundesversorgungsgesetz u. a.); die Hilfen anAsylbewerber (Asylbewerberleistungsgesetz) und sonstige Leistungen (z. B.Unterhaltsvorschussgesetz). Der Sozialbereich stellt ein zentrales Problem der Kommunalfinanzen dar.
Das kommunale Vermögen dient kommunalen Aufgaben (Daseinsvorsorge) und Dienstleistungen (öffentliche Aufgaben) (§ 1 Kommunalvermögensgesetz (KVG)[5]) und ist größtenteilsSachanlagevermögen. Nach § 5 Abs. 1 KVG hat die Nutzung des kommunalen Vermögens grundsätzlich so zu erfolgen, dass seine rentableVerwertung, ein wirksamer kommunaler Einfluss und die Finanzkontrolle durch die Kommunen gesichert sowie deröffentliche Zweck beachtet werden. Das kommunale Vermögen umfasstGrundstücke, öffentlicheStraßen,Verkehrseinrichtungen,Grün- undWaldflächen, Versorgungs- undEntsorgungsanlagen,Schulen undKindergärten, Sporteinrichtungen, Verwaltungs- und Zweckbauten oder Fahrzeuge.[6] Dieöffentlichen Gebäude, Straßen,Verkehrswege und sonstigen baulichen Einrichtungen müssen durch ein systematisches und planvollesGebäudemanagement bewirtschaftet werden. Daneben gehören auch die kommunalenBeteiligungen (Kommunalunternehmen, öffentliche Unternehmen) zum kommunalen Vermögen.
Die kommunalenVerbindlichkeiten setzen sich ausKassenkrediten, sonstigenKommunalkrediten und allen übrigen Verbindlichkeiten einschließlichRückstellungen zusammen (Bestandteile sieheFremdkapitalquote).
Seit 1995 versuchten die Kommunen, über riskanteFinanzierungsinstrumente wieCross-Border-Leasing,Fremdwährungskredite oderCMS-Ladder-Swaps ihre Einnahmen zu verbessern, haben aber meistVerluste hinnehmen müssen. KommunaleEinlagen beiKreditinstituten unterliegen nicht derEinlagensicherung, weswegen eine vorsichtige Auswahl derBankverbindung zur Minimierung einesFinanzrisikos erforderlich ist. Kommunale Geldanlagen wurden jedoch oft von Kreditinstituten durch marktunüblich hoheHabenzinsen angelockt. Liegen die Habenzinsen eines Kreditinstituts über demMarktzins, ist dies ein Hinweise für einenCredit Spread, mit dem ein höheres Finanzrisiko verbunden ist, das mit einemForderungsverlust der Gemeinden enden kann wie im Juni 1976 beimKonkurs derHerstatt-Bank (die StadtKöln verlor 190 Millionen DM,Bonn 12,2 Millionen DM) oder im März 2021 bei derInsolvenz derGreensill Bank (etwa 50 Gebietskörperschaften, unter anderemLand Thüringen mit Euro 50 Millionen,Bühnen der Stadt Köln (Euro 15 Millionen),Eschborn (Euro 35 Millionen),Gießen (Euro 10 Millionen),Monheim am Rhein (Euro 38 Millionen),Osnabrück (Euro 14 Millionen),Wiesbaden (Euro 20 Millionen)),[7] bei der die Geldanlagen die Gemeinden wegenNegativzins vor einer Minderung der Steuergelder schützen sollten. Nun droht nicht nur eine Minderung, sondern ein Totalverlust der Steuergelder. GuteRatings einer Bank spielen keine Rolle; entscheidend ist der Credit Spread, also der Unterschied zwischen dem angebotenen Habenzins und dem niedrigeren Marktzins. Nach§ 6 Nr. 10EinSiG gehören Einlagen „staatlicher Stellen, insbesondere staatlicher Stellen des Bundes, eines Landes, eines rechtlich unselbständigen Sondervermögens des Bundes oder eines Landes, einer kommunalen Gebietskörperschaft, eines anderen Staats oder einer Regionalregierung oder einer örtlichen Gebietskörperschaft eines anderen Staats“ nicht zu den gesicherten Einlagen.
Für Einlagen sind deshalb nur solche Kreditinstitute auszuwählen, die annähernde oder vollständigeInsolvenzunfähigkeit aufweisen wie die öffentlich-rechtlichenSparkassen oder sonstigeöffentlich-rechtliche Kreditinstitute, die als klassischeHausbanken der Gebietskörperschaften galten. Bei Sparkassen liegt die Hausbankfunktion für Gemeinden sehr nahe, weil letztere alsTräger der örtlichen Sparkasse fungieren und in derenVerwaltungsrat vertreten sind.
Hauptaufgabe ist es bei vielen Gemeinden, die Schere zwischen rückläufigen Steuereinnahmen und steigenden Sozialausgaben nicht zu groß werden zu lassen, um die aus dieser Defizitsituation resultierendeNeuverschuldung tragbar zu halten. Unerlässlich ist die Ermittlung vonbetriebswirtschaftlichen Kennzahlen aus demkommunalen Jahresabschluss. Kritisch wird die Situation für Gemeinden, wenn dieSchuldenquote 70 % der Gesamteinnahmen überschreitet und/oder derZins- und Tilgungsdienst 20 % bis 25 % der Gesamteinnahmen überschreitet oder mehr als 20 % der Gesamtausgaben erreicht (Kapitaldienstgrenze). Als Instrumente der Kommunalfinanzen stehen Maßnahmen zur Einnahmesteigerung und/oder Ausgabenkürzungen bis hin zurAusteritätspolitik zur Verfügung. Angespannte Kommunalfinanzen liegen in Gemeinden mitstrukturellem Haushaltsausgleich, einem genehmigtenHaushaltssicherungskonzept oder erst recht bei verhängtem Nothaushaltsrecht vor. Geordnete Kommunalfinanzen gibt es im Idealfall beiabundanten Gemeinden, die nicht mehr aufSchlüsselzuweisungen aus dem Finanzausgleich angewiesen sind.
Die Problematik der staatlichenSchattenverschuldung setzt sich auf kommunaler Ebene fort. Hier musste dieRatingagenturFitch Ratings im Februar 2009 feststellen, dass ihr zu einer vollständigen Analyse deutscher Kommunen wichtige Finanzdaten wieCross-Border-Leasing undZinsderivate fehlten. Fitch hält dieseFinanzinstrumente bei Gemeinden für „unvorteilhaft“ und geht davon aus, dass sie „zu nicht unerheblichenEventualverbindlichkeiten und einer zusätzlichen Belastung für die ohnehin desolaten Haushalte geführt“ hätten und führen werden.[8] Außerdem sindkommunale Tochterunternehmen aus dem kommunalen Kernhaushalt ausgegliedert und bilden einenSchattenhaushalt. Die erkennbare (explizite) kommunale Verschuldung ist um diese implizite Verschuldung zu ergänzen, so dass die mögliche Gesamtverschuldung in vielen Kommunen noch höher liegt als die explizite kommunale Verschuldung.
