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DieEwigkeitsklausel oderEwigkeitsgarantie (auchEwigkeitsentscheidung) ist im Rahmen derBundesgesetzgebungDeutschlands eine Regelung inArt. 79 Abs. 3Grundgesetz (GG), die eine Bestandsgarantie für verfassungspolitische Grundsatzentscheidungen enthält. Der Kern derGrundrechte, die demokratischen und sozialstaatlichen Grundgedanken, sowie die republikanisch-parlamentarischeStaatsform dürfen auch im Wege einerVerfassungsänderung nicht angetastet werden. Ebenso wenig dürfen dieföderalistische Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei derGesetzgebung berührt werden. Auf dieselbe Weise sind auch dieMenschenwürde und die Gesamtstruktur der Bundesrepublik Deutschland als die eines demokratischen, föderalen und sozialenRechtsstaats geschützt.
Artikel 79 Absatz 3 GG lautet:
Mit dieser Regelung wollte derParlamentarische Rat den Erfahrungen aus derZeit des Nationalsozialismus, namentlich demErmächtigungsgesetz vom 24. März 1933, begegnen[1] undnaturrechtliche Grundsätze in Form der Menschenwürde (vgl.Artikel 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland) sowie derStrukturprinzipien inArtikel 20 GG (Republik,Demokratie,Bundesstaat, Rechtsstaat undSozialstaat) mit einer zusätzlichen Sicherung versehen.
Für den Bestand und die Wirksamkeit der Ewigkeitsklausel ist zu unterscheiden zwischen dem Verfassungsgeber als dempouvoir constituant und dem verfassungsändernden Gesetzgeber als verfasster Staatsgewalt, der zu denpouvoirs constitués gehört. Zwischen beiden besteht ein Rangverhältnis: Als verfasstes Staatsorgan ist der verfassungsändernde Gesetzgeber der Verfassung untergeordnet. Er hat seine Kompetenz aufgrund der Verfassung und nur im Rahmen der Verfassung.[2] GemäßArt. 20 Abs. 3 GG ist die Gesetzgebung daher an dieverfassungsmäßige Ordnung gebunden. Daraus ergibt sich eineNormenhierarchie zwischen demVerfassungsrecht und einem dieVerfassung ändernden Parlamentsgesetz.
Nach heuteherrschender Meinung kann die Ewigkeitsklausel durch den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht aufgehoben werden. Mit der Normierung einer Unabänderbarkeitsklausel wird implizit vorausgesetzt, dass diese Klausel selbst ebenfalls unabänderbar ist.[3] Wenn man die Ewigkeitsklausel ändern oder streichen könnte, wäre sie sinnlos.[4]
Die in der Ewigkeitsklausel geschützten Regelungen gehen über die Definition derfreiheitlichen demokratischen Grundordnung hinaus, die nur die Menschenwürde, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip beinhaltet.
Nach demBundesverfassungsgericht „ist Art. 79 Abs. 3 GG nicht auf einen umfassenden Bestandsschutz aller konkret verwirklichten Ausprägungen der genannten Prinzipien, sondern nur auf die Wahrung der Kernelemente der dadurch etablierten verfassungsmäßigen Ordnung gerichtet“.[5]
Betroffen hiervon sind
Diese Grundprinzipien sind dem ZugriffparlamentarischerMehrheiten entzogen. Weil über Streitfälle dasBundesverfassungsgericht entscheidet, steht dieses insoweit über dem Gesetzgeber.
Nach dem Wortlaut von Artikel 79 Absatz 3 GG können nur die in den Artikeln 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze nicht geändert werden. Der Schutz der Ewigkeitsklausel erstreckt sich grundsätzlich auch überArt. 1 GG in elementare Grundrechte, soweit es sich dabei um Konkretisierungen des Achtungsanspruchs der Menschenwürde handelt.[7] In quantitativer Hinsicht ist dies im Detail strittig. So können zwar die Grundrechte durch denverfassungsändernden Gesetzgeber geändert werden, während einfache Gesetze den Anforderungen vonArt. 19 Abs. 1 und 2 GG (sogenannteWesensgehaltsgarantie) genügen müssen; jedoch ist strittig, ob der Kern eines Grundrechts mit dem ihm ebenfalls innewohnenden Menschenwürdegehalt deckungsgleich ist. Das Bundesverfassungsgericht hatte schon 1971 im Abhörurteil entschieden: „Art. 79 Abs. 3 GG verbietet eine prinzipielle Preisgabe der dort genannten Grundsätze, hindert jedoch nicht, durchverfassungsänderndes Gesetz auch elementare Verfassungsgrundsätze systemimmanent zu modifizieren.“[8] Im Urteil zumGroßen Lauschangriff äußert sich das Bundesverfassungsgericht 2004 zu dem von der Ewigkeitsgarantie geschützten Kernbereich der Grundrechte: „In Verbindung mit der in Art. 1 Abs. 3 GG enthaltenen Verweisung auf die nachfolgenden Grundrechte sind deren Verbürgungen insoweit der Einschränkung durch den Gesetzgeber grundsätzlich entzogen, als sie zur Aufrechterhaltung einer dem Art. 1 Abs. 1 und 2 GG entsprechenden Ordnung unverzichtbar sind“.[9] „Das Bundesverfassungsgericht hat das Recht des verfassungsändernden Gesetzgebers zu respektieren, einzelne Grundrechte zu ändern, einzuschränken oder sogar aufzuheben, sofern er die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze nicht berührt.“[10] Bereits 1996 begründete das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung, dass die im Rahmen desAsylkompromisses getroffene Verfassungsänderung in Bezug aufsichere Drittstaaten nicht gegen die Ewigkeitsgarantie verstoße, damit, dass der deutsche Verfassungsgesetzgeber dasGrundrecht auf Asyl sogar ganz abschaffen dürfe, da dieses Grundrecht nicht zum Gewährleistungsinhalt von Art. 1 Abs. 1 GG gehöre.[11]
Nicht eine einzelne Norm, sondern mehrere Bestimmungen des Grundgesetzes sollen garantieren, dass die Ausübung aller staatlichen Gewalt in derBundesrepublik Deutschland umfassend an dasRecht gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG). In ihrer Gesamtheit machen diese Grundsätze dieRechtsstaatlichkeit Deutschlands aus. Es finden sich – mittelbar auch für seine Geltung inArt. 28 Abs. 1 Satz 1 GG – zwar an verschiedenen Stellen weitere Merkmale des Rechtsstaatsprinzips, zum BeispielArt. 19 Abs. 4 GG, diese stehen jedoch nicht unter dem Schutz der Ewigkeitsklausel.[12] Das ist allerdings strittig.[13]
Das in Art. 20 Abs. 4 Grundgesetz garantierteWiderstandsrecht der Staatsbürger fällt nicht unter diesen Schutz, da es erst später in Art. 20 GG eingefügt wurde.[14] Diese Ansicht ist unter Verfassungsrechtlern heute kaum umstritten. Argumentiert wird im Wesentlichen, dass die Ewigkeitsklausel auch umgekehrt gelte und es nicht zulasse, eine Entscheidung desverfassungsänderndenGesetzgebers künftigen Änderungen zu entziehen, mag dies durch systematisches Hinzufügen zu Art. 20 GG oder durch ausdrückliche Unabänderlichkeitserklärung geschehen. Denn der verfassungsändernde Gesetzgeber dürfe nicht entscheiden, wo die Grenzen seiner Änderungsmacht liegen. Diese Festlegung desVerfassungsgebers sei einmalig und nachhaltig durchArt. 79 GG getroffen worden.[15] Jedoch kann das Widerstandsrecht als Ausfluss der Volkssouveränität in Art. 20 Abs. 2 GG und der Menschenwürde angesehen werden.[16]
Kommt es doch zu einer solchen unzulässigen Verfassungsänderung, so entstehtverfassungswidriges Verfassungsrecht, das damit unwirksam ist.
Dass Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz ebenfalls den Schutz der Unabänderlichkeit genießt, wird allgemein angenommen, obwohl es nicht dem Wortlaut zu entnehmen ist. Die funktionaleInterpretation spricht jedoch dafür, denn andernfalls würde die Schutzwirkung sinnlos werden, was nicht dem Zweck der Norm und der Zielsetzung des Verfassungsgebers entspräche. Neben einer immanenten Begründung werden für die Unabänderlichkeit der Ewigkeitsklausel auchüberpositive Gründe vertreten.
Schon in einem Aufsatz aus dem Jahre 1952 hat der VerfassungsrechtlerTheodor Maunz erkannt, was er als Gebot der „Normlogik“ bezeichnet hat: dass Art. 79 Abs. 3 GG seine Schutzwirkung nur erreichen kann, wenn die Unantastbarkeit, die er für bestimmte Verfassungsgrundsätze ausspricht, auch für ihn selbst gilt. Das bedeutet, dass auch die Begründung der Unantastbarkeit in Art. 79 Abs. 3 GG selbst der Ewigkeitsklausel unterliegt. Wenngleich Art. 79 Absatz 3 GG den Charakter einer prinzipiell abschließenden,[17] zudem eng auszulegenden,[18] Ausnahmevorschrift aufweist, wird mit dieser Interpretation über den Wortlaut hinaus sichergestellt, dass der Schutz des Absatz 3 nicht beseitigt und dann einer der Schutzgegenstände angetastet wird.[19]
Beispielhaft herausgegriffen, verhindert die Ewigkeitsklausel eine nicht amFöderalismus orientierte Staatskonzeption. Zentralistisch oder parlamentarisch-monarchistisch organisierte Strukturen nach den Vorbildern Frankreichs oder Englands sind nicht möglich. Hierzu wäre eine neue Verfassung nötig, das Grundgesetz müsste rechtswirksam außer Kraft gesetzt werden.[20] Die Ewigkeitsklausel verhindert damit nicht, dass sich das deutsche Volk eine das Grundgesetz ablösende Verfassung schaffen könnte, wenngleich diese Veränderungen mit sich brächte, die von ihr – dem Leitbild nach – verhindert werden sollten.
Die Möglichkeit, eine neue Verfassung zu schaffen, siehtArt. 146 Grundgesetz in der alten wie in der neuen Fassung – hiernach äußerstenfalls als Totalrevision des Grundgesetzes[21] – vor. Einige Verfassungsrechtler haben allerdings angenommen, dass Art. 146 GG a. F. mit derdeutschen Wiedervereinigung außer Kraft getreten sei und dass die neue Fassung unwirksam sei, soweit sie Änderungen betreffe, die nach Art. 79 Abs. 3 GG unzulässig sind.Horst Dreier stellte hierzu fest, dass die herrschende Meinung Art. 146 GG „zur absoluten Wirkungslosigkeit“ verurteilte, „indem ihm jeglicher eigenständiger Regelungsgehalt abgesprochen und Art. 79 Abs. 3 GG als in alle weitere Verfassungszukunft unantastbar angesehen wurde“.[22] Dreier selbst widersprach dieser Annahme: „Das Grundgesetz treibt die Selbstverewigung des Art. 79 Abs. 3 GG nicht auf die Spitze, sondern kennt nach wie vor eine Alternative zu sich selbst und lässt den Weg zu einer neuen Verfassung offen.“[22] Das sei weder die „Zeitbombe im Verfassungsgehäuse“, wieJosef Isensee es nannte,[23] noch ein bedrohlicher „Sprung ins Dunkle“, wiePeter Lerche es formulierte,[24] sondern „kluge Selbstbeschneidung“[22] gewesen. Das Bundesverfassungsgericht sieht Art. 146 GG als wirksam an, hat aber ausdrücklich offengelassen, ob sogar dieverfassungsgebende Gewalt an die in der Ewigkeitsklausel geschützten Grundsätze „schon wegen der Universalität von Würde, Freiheit und Gleichheit“ gebunden ist.[25]
Dieeuropäische Integration, die mit einer zunehmenden Verlagerung von Kompetenzen auf die Unionsebene einhergeht, tangiert die Bundes-, Rechts- und Sozialstaatlichkeit sowie die nationale Demokratie als Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes.[26] Den Inhalt der unantastbaren Verfassungsprinzipien hat das Bundesverfassungsgericht imMaastricht- und imLissabon-Urteil näher definiert. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, verweistArt. 23 Abs. 1 Satz 3 GG auch auf die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG.
Die Grundsätze des Demokratiegebots nach Art. 20 Abs. 1 und 2 und Art. 79 Abs. 3 GG, die das Budgetrecht des Parlaments als zentrales Element der demokratischen Willensbildung garantieren, wurden mit den deutschenZustimmungsgesetzen zumVertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV) und demVertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESMV) in Frage gestellt; das Bundesverfassungsgericht hat sie jedoch als verfassungsgemäß gebilligt.[27][28]
