DieDeutsch-Niederländische Grenzfrage betrifft das Gebiet desEms-Ästuars an der Staatsgrenzezwischen Deutschland und den Niederlanden am Übergang desDollarts in dieNordsee. Während dieNiederlande denTalweg als ihre Grenze betrachten, vertrittDeutschland den Standpunkt, die Staatsgrenze verlaufe am linken Ufer der Ems.
Das umstrittene Küstengebiet liegt zwischen derProvinz Groningen und der historischen RegionOstfriesland, dem Nordwestteil vonNiedersachsen.
Eine geschlossene Territorialherrschaft bildete sich in Ostfriesland am 1. Oktober 1464, alsUlrich Cirksena imKloster Faldern von KaiserFriedrich III. in denReichsgrafenstand erhoben und mit Ostfriesland als Reichsgrafschaft belehnt wurde.[1] ImLehnsbrief heißt es wörtlich, die Reichsgrafschaft umfasse
“wonung, wesen und sloss Norden, Emeden, Emesgonien, mit den slossen Gretzil, Berum, Aurike, Lerort und Stickhusen, die da geen und stossen von der Westeremse osterwards biss an die Weser, von der see zutwert biss an die teutschen palen.”
„Wohnung, Anwesen und Schloss inNorden,Emden,Emsgau, mit den SchlössernGreetsiel,Berum,Aurich,Leerort undStickhausen, die da reichen von der Westerems ostwärts bis an die Weser, von der See bis an die deutsche Grenze.“[2]
Obgleich dieCirksena den hier verbrieften Herrschaftsanspruch nie gänzlich durchsetzen konnten – so gehört dasHarlingerland erst seit 1600 zu Ostfriesland, und dasButjadinger- sowie dasJeverland gingen 1529 und 1575 endgültig verloren und fielen anOldenburg[3] –, beruft sich Deutschland auf diese Urkunde und macht geltend, dass dieGrafen und Fürsten von Ostfriesland und ihre Rechtsnachfolger die Hoheit über die ganze Ems ununterbrochen ausgeübt hätten.[4] Völkerrechtlich relevant wurde die Frage erstmals nach demDreißigjährigen Krieg, als die Niederlande imFrieden von Münster als Teil desWestfälischen Friedens am 30. Januar 1648 formell aus dem Verband desHeiligen Römischen Reiches ausschieden. In diesem Vertragswerk wird ausdrücklich der territorialeStatus quo festgehalten. Das Fürstentum Ostfriesland kam durch innere Machtkämpfe unter den Einfluss der Niederlande und lehnte sich politisch, kulturell und wirtschaftlich eng an diese an. Die Niederlande stationierten an zentralen Orten Truppen, darunter in derFestung Leerort beiLeer und inEmden. Die Grenzfrage hatte somit keinerlei praktische Bedeutung.
Nach dem Aussterben des ostfriesischen Grafen- und Fürstenhauses ergriff 1744 derpreußische KönigFriedrich der Große unverzüglich und ungehindert Besitz von dem Fürstentum und ließ es umgehend von Emden aus besetzen. Die niederländischen Garnisonen wurden kurz darauf abgezogen. Die Grenzziehung im Bereich der Außenems blieb offen.
Während der Napoleonischen Eroberungsfeldzüge wurde Ostfriesland 1806 nach derSchlacht bei Jena und Auerstedt in dasKönigreich Holland eingegliedert. Diese Annexion wurde 1807 von Preußen imFrieden von Tilsit anerkannt.[5] Am 9. Juli 1810 kam es alsDépartement Ems-Oriental (Ostems, niederländisch: Oostereems, früher auch Ooster-Eems) unmittelbar zum französischen Kaiserreich. Das westliche Ostfriesland (Rheiderland) wurde aufgrund alter niederländischer Ansprüche aus Ostfriesland ausgegliedert und dem niederländischenDépartement Ems-Occidental mit der Hauptstadt Groningen zugeschlagen; das Département Ostems erhielt dafür die HerrschaftenJever undKniphausen mitVarel.
Nach dem Zusammenbruch der Napoleonischen Herrschaft zogen in den Jahren 1813 bis 1815 erneut die Preußen ein, und die alten Landesgrenzen wurden wiederhergestellt, ohne dass jedoch der Verlauf im Küstenbereich geregelt wurde. ImWiener Kongress wurde die territoriale Ordnung Europas neu festgelegt. Preußen musste Ostfriesland an dasKönigreich Hannover abtreten. Dort heißt es:
„Der König von Preußen tritt an den König vonGroßbritannien undHannover das Fürstentum Ostfriesland ab unter den Bedingungen, die im Artikel 5 über die Emsschifffahrt und den Handel im Emder Hafen gegenseitig festgelegt sind. Die Stände des Fürstentums werden ihre Rechte und Privilegien behalten.“
Zwischen dem Königreich Hannover und dem der Niederlande wurde wenige Jahre später am 2. Juli 1824 in Meppen dasTraktat von Meppen geschlossen, der seitdem die Grundlage für den Grenzverlauf auf dem Festland und im südlichenDollart bildet. Über den weiteren Verlauf der Grenze im Dollart, in der Emsmündung und im Küstenmeer hingegen wurden in dem Vertrag keine Vereinbarungen getroffen.[6] Daran änderte sich nichts, als Ostfriesland nach demDeutschen Krieg durch die Annexion des Königreichs Hannover 1866 wieder zu Preußen kam und mit ihm 1871 Teil desDeutschen Reichs wurde.
Nach demZweiten Weltkrieg gab es ab 1945 Überlegungen in den Niederlanden, großeGebietsteile entlang der deutsch-niederländischen Grenze zu annektieren. In Ostfriesland umfasste dies die „Emsmündung vom Ausgang des Dollarts bis zur offenen See beiderseitsBorkums, die Insel Borkum, den Küstenstreifen auf dem deutschen Ufer von der Knock bis Pilsum, den bisher deutschen Teil des Dollarts und dasRheiderland“.[7] Mit diesem Vorhaben scheiterten die Niederlande jedoch vor derAlliierten Hohen Kommission. Im Pariser Sechs-Mächte-Abkommen vom 22. März 1949 war den Niederlanden die Verwaltung der Gebiete vonSelfkant (mit mehreren Ortschaften) undElten sowie von weiteren kleineren Gebietsstreifen entlang der deutsch-niederländischen Grenze nach dem Stand vom 31. Dezember 1937 bis zum Abschluss eines Friedensvertrages übertragen worden. Die Bundesregierung hatte sich seit 1950 um die Rückgabe dieser Gebiete und der Traktatländereien bemüht. Bei letzteren handelte es sich um größtenteils ererbten Grundbesitz von deutschen Bauern auf niederländischer Seite, somit landwirtschaftlich genutzte Flächen zu beiden Seiten der deutsch-niederländischen Grenze, deren Nutzung durch die Verträge der Niederlande mit Preußen von 1816 (Vertrag von Kleve) und mit Hannover von 1824 (Traktat von Meppen) geregelt worden war. Die auf niederländischem Gebiet gelegenen Ländereien deutscher Eigentümer waren nach dem Kriegsende wie das übrige deutsche Vermögen als Feindvermögen auf den niederländischen Staat übertragen und zum Teil wieder verkauft worden, während die niederländischen Bauern ihre Traktatrechte auf ihren im deutschen Grenzgebiet liegenden Ländereien weiterhin ausübten.[8][9] Am 5. April 1957 begannen in Bonn die deutsch-niederländischen Ausgleichsverhandlungen über Grenzfragen, Kriegsfolgen (beispielsweiseReparationen) und andere Probleme. Sie mündeten in den am 8. April 1960 geschlossenenVertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande zur Regelung von Grenzfragen und anderen zwischen beiden Ländern bestehenden Problemen (Ausgleichsvertrag).[10] In einem Teil dieses Vertragswerks, demVertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande über die Regelung der Zusammenarbeit in der Emsmündung,[11] behielten sich beide Staaten ihre Rechtsstandpunkte über den Verlauf der Staatsgrenze ausdrücklich vor. Im Artikel 46 Absatz 1 heißt es:
„Die Bestimmungen dieses Vertrags berühren nicht die Frage des Verlaufs der Staatsgrenze in der Emsmündung. Jede Vertragspartei behält sich insoweit ihren Rechtsstandpunkt vor.[12]“
Zur Regelung strittiger Fragen wurde die Emskommission gebildet. Sie besteht aus jeweils drei Emskommissaren und weiteren Sachverständigen aus den deutschen und niederländischen Verkehrsministerien und Wasserbaubehörden.[13] In der Folge wurde dieser Vertrag mehrfach ergänzt. Am 14. Mai 1962 wurde von beiden Seiten ein Zusatzabkommen[14] geschlossen, das das Aufspüren und die Gewinnung von Bodenschätzen im Vertragsgebiet regelt. Es folgten ein Vertrag über die gemeinsame Information und Beratung derSchifffahrt in der Emsmündung durch Landradar- und Revierfunkanlagen (9. Dezember 1980), der Kooperationsvertrag Ems-Dollart (10. September 1984) und ein Ems-Dollart-Umweltprotokoll vom 22. August 1996, das den Vertragstext von 1960 direkt ergänzt. Zur Regelung der Schifffahrt im umstrittenen Gebiet wurde am 22. Dezember 1986 dieSchifffahrtsordnung Emsmündung getroffen, die am 1. Oktober 1989 in Kraft trat.
Nach wie vor ist für das Gebiet der Emsmündung unterhalb von Emden die Staatsgrenze nicht völkerrechtlich festgelegt. Mehrere Verträge regeln die jeweiligen Kompetenzen. Als wichtigster gilt derVertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande über die Regelung der Zusammenarbeit in der Emsmündung („Ems-Dollart-Vertrag“) vom 8. April 1960, in dem beide Staaten vereinbarten, im Bereich der Emsmündung im „Geiste guter Nachbarschaft“ zusammenzuarbeiten, um die seewärtige Verbindung ihrer Häfen (Eemshaven,Delfzijl,Emden,Leer undPapenburg) zu gewährleisten.
Akut wurde die Frage erneut 2011, als es um die Genehmigung des neuenOffshore-WindparksRiffgat vor der InselBorkum ging.[15] Von deutschen Behörden genehmigt für deutsches Gewässergebiet, aber vielleicht in den umstrittenen Gewässerzonen gelegen, wurden Gespräche mit den Niederlanden wieder aktuell.
Im August 2013 wurde der Beginn neuer Vertragsverhandlungen ab Herbst 2013 bekanntgegeben. Am 4. September 2014 wurde dervölkerrechtliche Vertragparaphiert und am 24. Oktober 2014 von denAußenministernFrank-Walter Steinmeier undBert Koenders unterzeichnet. Der Staatsvertrag enthält Regelungen für die wirtschaftliche Nutzung und Verwaltung desKüstenmeeres zwischen der Drei- und der Zwölf-Seemeilen-Grenze.[16][17] Die Frage des Grenzverlaufs bleibt weiter offen. Der neue Vertrag legt eine Zuständigkeitslinie fest. Dort „sollen die Deutschen auf der einen, die Niederländer auf der anderen Seite der Linie das Sagen haben.“ Die Zuständigkeit umfasst bauliche Aktivitäten, den Abbau von Rohstoffen, die Bewirtschaftung der Fahrrinne sowie die Seeverkehrsleitung.[18] Der Vertrag trat am 10. Juni 2016 in Kraft.[19]
DasAuswärtige Amt unter der Leitung derBundesministerinAnnalena Baerbock (Bündnis 90/Die Grünen) gab im August 2024 an, dass sie an der aktuellen Rechtslage und den vertraglichen Regelungen festhalten möchten und sich nicht weiter mit „Fragen der Grenzziehung“ aufhalten möchten.[20]
Trotz des Streits um den Verlauf der deutsch-niederländischen Grenze in den Grenzgewässern ist landeinwärts dieses Gebietes ein pragmatischer Umgang mit der gemeinsamen Grenze möglich. So wurde beispielsweise südlich der niederländischenA7 zwischenBad Nieuweschans undBunde die Tankstellen- und RaststättenanlageBunderneuland auf deutschem Territorium errichtet. Die regelmäßige Benutzung der niederländischen A7 durch deutsche Polizei bereitet in der Praxis keine Probleme.
53.3300536.996918Koordinaten:53° 19′ 48,2″ N,6° 59′ 48,9″ O