Ilsistema Westminster (omodello Westminster) è unaforma di governodemocraticaparlamentare sviluppatasi nelRegno Unito e utilizzata da molti fra i paesi che appartengono (o sono appartenuti) alCommonwealth, comeAustralia,Canada,India,Irlanda,Malaysia,Nuova Zelanda eSingapore.
Essa definisce per altri versi il parlamentarismo in senso stretto comemodello di democrazia fondantesi sul ruolo esclusivo delParlamento come organo deliberativo, prim'ancora che rappresentativo, in quanto depositario in ultima istanza dellasovranità del popolo che la esercita per suo tramite.
A differenza degli altri regimi parlamentari è tuttavia considerato il modello più significativo di sistema politicomaggioritario[1]; consiste in una forma dimonocameralismo di fatto, governato da due soli partiti che si alternano alla guida dell'esecutivo (che assume centralità al pari dell'unica camera dominante il processo legislativo); esprime di volta in volta governimonopartitici, mentre altre sue peculiari caratteristiche sono la presenza diflessibilità costituzionale, l'assenza direvisione giurisdizionale, unabanca centrale che risponde al governo.[2]
Il modello Westminster non è il risultato di unacostituzione scritta, bensì di una plurisecolare evoluzione storica che ha portato al concetto delresponsible party government.
"L'anglocentrismo difatti configura la cifra caratterizzante la quasi totalità degli studi degli storici dell'età liberale, tant'è vero che solamente a partire dalla fine del XIX secolo lastoriografiacostituzionale e, ultima arrivata, la scienza dellaconstitutional law hanno iniziato timidamente a discorrere in termini britannici nel tentativo di contribuire anch'esse alla costruzione di un'idea unificante di nazione (...) Non c'è dubbio che il modello istituzionale di Westminster abbia informato di sé l'evoluzione dell'intero Regno Unito"[3] e, successivamente, isistemi politico-costituzionali delle ex colonie britanniche.
Tale evoluzione ha anche fortemente condizionato la costituzione del sistema partitico in terminibipolari: ipartiti politici nelRegno Unito, infatti, "hanno dovuto adattarsi alsistema di governo parlamentare e digabinetto" (Jean Blondel).
Il sistema di governo di Westminster può includere alcune delle seguenti caratteristiche:
La maggior parte delle procedure del sistema Westminster ha avuto origine dalle convenzioni, dalle pratiche e dai precedenti delParlamento del Regno Unito, che formano una parte di quella che è nota comeCostituzione del Regno Unito. A differenza dellacostituzione britannica non codificata, la maggior parte dei paesi che utilizzano il sistema Westminster ha codificato il sistema, almeno in parte, in una costituzione scritta.
Tuttavia, le convenzioni, le pratiche e i precedenti non codificati continuano a svolgere un ruolo significativo nella maggior parte dei paesi, poiché molte costituzioni non specificano elementi importanti della procedura. Ad esempio, alcune vecchie costituzioni che utilizzano il sistema Westminster non menzionano l'esistenza del gabinetto o del primo ministro, perché questi uffici erano dati per scontati dagli autori di queste costituzioni. A volte queste convenzioni, poteri di riserva e altre influenze si scontrano in tempi di crisi e in tali momenti le debolezze degli aspetti non scritti del sistema Westminster, così come i punti di forza della flessibilità del sistema Westminster, vengono messi alla prova. Come esempio illustrativo, nellacrisi costituzionale australiana del 1975, ilgovernatore generale dell'Australia,SirJohn Kerr, licenziò ilprimo ministroGough Whitlam e lo sostituì con il leader dell'opposizioneMalcolm Fraser.
Il modello delle funzioni esecutive all'interno di un sistema Westminster è piuttosto complesso. In sostanza, ilcapo di Stato, solitamente unmonarca o unpresidente, è una figura di rappresentanza cerimoniale che è la fonte teorica, nominale ode jure del potere esecutivo all'interno del sistema. In pratica, tale figura non esercita attivamente poteri esecutivi, anche se l'autorità esecutiva è esercitata nominalmente in suo nome.
Ilcapo del governo, solitamente chiamatoprimo ministro opremier, idealmente avrà il sostegno di una maggioranza nella camera responsabile e deve, in ogni caso, essere in grado di garantire l'esistenza di unamaggioranza assoluta contro il governo. Se il Parlamento approva unamozione di sfiducia o rifiuta di approvare un disegno di legge importante come ilbilancio, allora il governo deve dimettersi in modo che possa essere nominato un governo diverso o cercare unoscioglimento parlamentare in modo che possano essere tenute nuove elezioni generali per riconfermare o negare il mandato del governo.
L'autorità esecutiva all'interno di un sistema Westminster è esercitatade jure dalgabinetto nel suo complesso, insieme a ministri più giovani, tuttavia, in effetti, il capo del governo domina l'esecutivo poiché il capo del governo è in ultima analisi la persona da cui il capo dello Stato prenderà consiglio (per convenzione costituzionale) sull'esercizio delpotere esecutivo, inclusa la nomina e la revoca dei membri del gabinetto. Ciò si traduce nella situazione in cui i singoli membri del gabinetto in effetti servono a piacimento del primo ministro. Pertanto il gabinetto è fortemente subordinato al primo ministro in quanto possono essere sostituiti in qualsiasi momento o possono essere spostati ("declassati") a un portafoglio diverso in unrimpasto di gabinetto per "prestazioni insufficienti".
NelRegno Unito, ilsovrano detiene teoricamente l'autorità esecutiva, anche se ilprimo ministro e ilgabinetto esercitano effettivamente i poteri esecutivi. In una repubblica parlamentare come l'India, ilpresidente è l'esecutivode jure, anche se i poteri esecutivi sono essenzialmente istituiti dalprimo ministro e dal Consiglio dei ministri. InIsraele, tuttavia, il potere esecutivo è conferitode jure ede facto al gabinetto e ilpresidente ède jure ede facto una figura di rappresentanza cerimoniale.
Ad esempio, il primo ministro e il gabinetto (come organo esecutivode facto nel sistema) devono generalmente chiedere il permesso del capo dello Stato quando svolgono funzioni esecutive. Se, ad esempio, il primo ministro britannico desiderassesciogliere il Parlamento per tenere elezioni generali, il primo ministro è costituzionalmente tenuto a chiedere il permesso alsovrano per realizzare tale desiderio. Tuttavia, il sovrano nei tempi moderni ha praticamente sempre seguito il consiglio del suo primo ministro senza la propria agenzia, questo è dovuto al fatto che il sovrano britannico è unmonarca costituzionale; lui o lei rispetta il consiglio dei suoi ministri, tranne quando esercita poteri di riserva in tempi di crisi. Il potere del sovrano di nominare e revocare governi, nominare ministri del gabinetto per servire nel governo, nominare diplomatici, dichiarare guerra e firmare trattati (tra gli altri poteri de jure detenuti dal sovrano) è noto comeprerogativa reale, che nei tempi moderni è esercitata dal sovrano esclusivamente su consiglio del primo ministro.
Questa usanza si verifica anche in altri paesi o regioni del mondo che utilizzano il sistema Westminster, come eredità deldominio coloniale britannico. Neireami del Commonwealth comeCanada,Australia eNuova Zelanda, le funzioni quotidiane che sarebbero esercitate personalmente dal sovrano nel Regno Unito sono invece esercitate dalgovernatore generale. In tali nazioni, il primo ministro è obbligato a chiedere formalmente il permesso al governatore generale quando implementa decisioni esecutive, in un modo simile al sistema britannico.
Uno scenario analogo esiste anche nelle repubbliche delCommonwealth delle Nazioni, come l'India oTrinidad e Tobago, dove c'è un presidente che svolge funzioni simili a quelle di un governatore generale.
Un caso insolito è quello diIsraele, dove il primo ministro ha il pieno potere legale di attuare decisioni esecutive e non è richiesta l'approvazione presidenziale; in questo caso il primo ministro è la fontede jure completa dell'autorità esecutiva e non il capo dello Stato.
Il capo dello Stato terrà spesso riunioni con il capo del governo e del gabinetto, come mezzo per tenersi al corrente della politica governativa e come mezzo per consigliare, consultare e mettere in guardia i ministri nelle loro azioni. Tale pratica ha luogo nel Regno Unito e in India. Nel Regno Unito, il sovrano tiene riunioni settimanali riservate con il primo ministro per discutere della politica governativa e per offrire le sue opinioni e consigli sulle questioni del giorno. In India, il primo ministro è costituzionalmente tenuto a tenere sessioni regolari con il presidente, in modo simile alla suddetta pratica britannica. In sostanza, il capo dello Stato, in quanto autorità esecutiva teorica, "regna ma non governa". Questa frase significa che il ruolo del capo dello stato nel governo è generalmente cerimoniale e di conseguenza non istituisce direttamente poteri esecutivi. I poteri di riserva del capo dello Stato sono sufficienti per garantire il rispetto di alcuni dei suoi desideri. Tuttavia, l'entità di tali poteri varia da un paese all'altro ed è spesso oggetto di controversia.
Un simile accordo esecutivo emerse per la prima volta nel Regno Unito. Storicamente, ilsovrano britannico deteneva ed esercitava direttamente tutta l'autorità esecutiva.Giorgio I di Gran Bretagna fu il primo monarca britannico a delegare alcuni poteri esecutivi a un primo ministro e a un gabinetto di ministri, in gran parte perché era anche ilmonarca di Hannover in Germania e non parlava fluentemente inglese. Nel tempo, ulteriori accordi continuarono a consentire l'esecuzione dell'autorità esecutiva per conto del sovrano e sempre più potere di fatto finì nelle mani del primo ministro. Tale concetto fu rafforzato daThe English Constitution (1867) diWalter Bagehot, che distinse tra le funzioni separate "dignitose" ed "efficienti" del governo. Il sovrano dovrebbe essere un punto focale per la nazione ("dignitoso"), mentre il primo ministro e il gabinetto prendevano effettivamente decisioni esecutive ("efficienti").[7]
Ilcapo dello Stato o il suo rappresentante (come ungovernatore generale) nomina formalmente comecapo del governo chiunque goda della fiducia dellacamera bassa ounica della legislatura e lo invita a formare un governo. Nel Regno Unito, questo è noto come "baciare le mani". Sebbene lo scioglimento della legislatura e la convocazione di nuove elezioni siano formalmente eseguiti dal capo dello Stato, il capo dello Stato, perconvenzione, agisce secondo i desideri del capo del governo.
Unpresidente, unmonarca o un governatore generale potrebbero possedere poteri di riserva chiaramente significativi. Esempi dell'uso di tali poteri includono lacrisi costituzionale australiana del 1975 e l'affare canadese King-Byng del 1926. IPrincipi di Lascelles furono un tentativo di creare una convenzione per coprire situazioni simili, ma non sono stati testati nella pratica. A causa delle differenze nelle loro costituzioni scritte, i poteri formali di monarchi, governatori generali e presidenti variano notevolmente da un paese all'altro. Tuttavia, poiché sovrani e governatori generali non sono eletti e alcuni presidenti potrebbero non essere eletti direttamente dal popolo, sono spesso protetti da qualsiasi disapprovazione pubblica derivante dall'uso unilaterale o controverso dei loro poteri.
In moltireami del Commonwealth un governatore generale rappresenta formalmente il monarca, che di solito è assente dal regno. In tali paesi, l'identità del "capo di Stato" può essere poco chiara.[8]
Ruolo centrale nel modello Westminster ha certamente l'istituzione parlamentare, caratterizzata dalbicameralismo[9].
DallaGloriosa Rivoluzione del 1688, che con laCarta dei Diritti consacra il parlamento come luogo dellasovranità, l'istituzione parlamentare rappresenta l'arena centrale del paese all'interno di una società sostanzialmente omogenea (si vedano a questo proposito il pensiero e le opere del politologoStein Rokkan). Sia che venga inteso come "la grande inchiesta della nazione" (Somerset,1734), come "congresso di opinioni" (John Stuart Mill1861), o come uno "specchio non solo degli interessi materiali ma anche dello spirito dell'Inghilterra", il parlamento gioca sempre un ruolo fondamentale negli sviluppi sociali e culturali del paese.
Una prima qualificazione del governo parlamentare classico è quella di essere un "governo rappresentativo e responsabile" (Anthony Birch). Vi ha poi un ruolo importante l'ideawhig dirappresentanza che attribuisce al parlamento un ruolo nel processo decisionale: in altre parole, laCamera dei Comuni è non solo uncorpo rappresentativo ma anche uncorpo deliberativo, e quindi non è solo rappresentanza degli interessi e delle critiche del paese. Ciò implica che ideputati devono rappresentare non solo i vari interessi sezionali, e perciò frammentati, ma l'interesse generale, "il pubblico bene in generale". Il parlamento non è un congresso diambasciatori odelegati, ma un'assemblea deliberativa di fiduciari (trustees), chiamati a perseguire l'interesse dellanazione[10].
Conseguenza di tale concezione è che il governo sia considerato responsabile verso il parlamento[11]. La responsabilità collettiva del governo verso il parlamento implica anche la responsabilità individuale dei singoliministri. Quest'idea si fonda a sua volta su tre presupposti (che corrispondono al concetto politico diresocontabilità):
Un'altra responsabilità del governo è laresponsiveness, il dovere di rispondere al paese e al popolo. Quest'idea non è esclusivamente effetto della democratizzazione, dell'allargamento delsuffragio o dell'avvento del concetto dipartito di massa (vedi le teorie politiche diGiovanni Sartori); esso è anche il risultato sia del primato del parlamento sia del cosiddettogoverno aristocratico. Si incontrano in tale modello la concezionetory del parlamento come espressione degli interessi della nazione e la concezionewhig del parlamento come deliberativo.
È questa laresponsabilità indipendente e funzionale di cui parla Sartori, la quale richiede indipendenza di giudizio e di decisione; si differenzia dalla concezione diresponsabilità dipendente o personale, caratterizzata invece dal rapporto verso un altro soggetto di volontà. Fra le due concezioni regna il conflitto e la tensione politica: il responsive government porta in sé la dottrina del governo dellaresponsible leadership, dellaresponsabilità morale come prerogativa personale. Non a casoWalter Bagehot vedeva uno dei principi del parlamento nell'obbedienza a leader efficienti e autorevoli.
Altra conseguenza della responsabilità trova luogo nel fatto che imembri del parlamento dovrebbero essere indipendenti dalle loroconstituencies, dovrebbero agire in accordo con il proprio giudizio e non comportarsi come delegati di queste ultime: "Nella teoria politica britannica, i rappresentanti non sono delegati e non devono seguire istruzioni".
La centralità del parlamento, la sua supremazia o sovranità, implica l'indipendenza dellarappresentanza parlamentare nel suo complesso e l'indipendenza dei suoi singoli membri: parlamento quale luogo di sovranità effettiva, caratterizzato da una grande continuità storica, da un'egemonia politico-culturale, da una legittimità mai sfidata, da una forte capacità integratrice. La stessa monarchia dovette prenderne atto, quando la regina Vittoria decise di riporre la sua fiducia nelle persone che "un voto parlamentare avesse indicato come necessari successori dei ministri" da lei nominati[12].
Fondamentale appare, nel delineare ilsistema Westminster, la stretta correlazione trasistema parlamentare esistema bipartitico, favorita dall'assenza di fratture sociali o politico-istituzionali per tutto il XVIII secolo, che avrebbero contrariamente dato impulso allo sviluppo delmultipartitismo. Il conflittopolitico fu perciò confinato all'arena politica parlamentare, ove comincia a concretizzarsi iltwo-party system". La condizione normale del sistema parlamentare è una divisione tra due partiti, ciascuno dei quali è pronto ad assumere l'ufficio quando l'altro perde la sua maggioranza. Una divisione tra due partiti è la condizione essenziale per il successo del sistema parlamentare" (Lowell). La divisione attorno algoverno favorì l'emergere di un contesto bipartitico, di una dualità tra governo eopposizione che sarebbe sfociata nella formazione di partiti ideologicamente distinti. Dualità partitica come contesto permanente delladialettica e dei conflitti politici.
Uno sviluppo importante delgoverno parlamentare è la sua trasformazione inparty government: il partito è sentito come unità essenziale, è necessario assicurarsi stabilimaggioranze, si avvia la crescita dell'organizzazione partitica. L'assenza di una salda maggioranza parlamentare e la disorganizzazione dei partiti avevano infatti prodotto uno stato di caos e di inefficienza dei lavori parlamentari. "Senza coerenti divisioni partitiche, laCamera dei Comuni non era altro che una caotica e disorganizzata massa" (Massari). Il rimedio poteva essere individuato soltanto in unostrong party government (Salisbury).
Ilparty government è certo un'innovazione rispetto al governo parlamentare basato sull'indipendenza del singolo rappresentante e sulla centralità dell'assemblea nei confronti dell'esecutivo: rappresenta una soluzione al problema della stabilità e coesione delle maggioranze parlamentari. L'attore principale non è ilpartito di massa ma ilpartito parlamentare che accetta tutti gli istituti del governo rappresentativo e responsabile. Ciò non significa che i partiti britannici non assunsero una fisionomia di massa, con organizzazioni diffuse su tutto il territorio nazionale. Ciò che non si realizzò fu il ruolo di partecipazione decisionale del partito extraparlamentare rispetto al partito parlamentare dei leader; partito extraparlamentare che non intralciava la leadership parlamentare all'interno di una forma di governo democratica.
Il fattore istituzionale che doveva risultare di importanza decisiva per l'influenza suipartiti politici e sul loro modo di essere al governo fu l'affermarsi del sistema di governo incentrato sulCabinet, ovvero la concentrazione delpotere legislativo in unorgano esecutivo[13]. "La bontà della nostra costituzione consiste, secondo la teoria tradizionale, nell'intera separazione dell'autorità legislativa ed esecutiva, ma in verità il suo merito consiste nella loro singolare vicinanza. Il legame connettivo è ilCabinet. Con questo nuovo termine noi intendiamo un comitato delcorpo legislativo scelto per essere ilcorpo esecutivo" (Walter Bagehot). A partire dagli anni trenta dell'Ottocento si era infatti avviata una concentrazione dell'iniziativa e dell'autorità legislative nelCabinet. In questa fase il dovere del governo era inteso nel senso di amministrare, non di governare. IlCabinet, pertanto, aveva funzioni puramente esecutive, distinte dalla funzione legislativa che veniva svolta dal parlamento tramite i suoi private members. I cambiamenti che portarono all'affermazione del potere legislativo delCabinet si verificarono anzitutto nella procedura parlamentare, portando infine a unequilibrio costituzionale tra potere legislativo ed esecutivo. Il processo di centralizzazione del potere legislativo nelCabinet ebbe naturalmente come risvolto la diminuzione dello status dei singoli parlamentari, in termini di perdita del potere di iniziativa legislativa esercitato individualmente. La figura deldeputato indipendente cede sempre più il passo alla figura collettiva del partito parlamentare coeso e disciplinato: declino generale del parlamento a vantaggio dell'esecutivo, singolo parlamentare che non ha più alcuna influenza significativa sulla politica distributiva e generale. Nasce laparty politics, ovvero le divisioni per linee partitiche in parlamento e nell'elettorato.
La fusione dei poteri legislativo ed esecutivo nelCabinet influenzò il modo di essere dei partiti in parlamento e nell'elettorato. Le conseguenze furono l'affermazione della disciplina interna dei partiti sui singoli parlamentari e il concretizzarsi di un comportamento di voto rivolto al partito e non alle singole personalità: l'interesse dell'elettore si spostò dalla persona all'esecutivo. Per influire sulla politica delCabinet l'unico modo per gli elettori era votare per un partito, ossia scegliere il partito alla guida dell'esecutivo. Si crea così un rapporto diretto traCabinet ed elettorato, saltando di fatto la mediazione parlamentare: è ormai l'elettorato che, votando per un partito, sceglie la nuovamaggioranza parlamentare e conseguentemente il governo. Quando quest'ultimo sente venir meno la propria maggioranza nei momenti di crisi, è al paese che guarda non al parlamento. "L'elettorato era più importante della Camera dei Comuni" (Butt): si era così passati dalgovernment by Parliament algovernment through Parliament.
La nuova relazione traCabinet ed elettorato fu espressa anche in termini di nuovo principio costituzionale, attraverso la dottrina delmandato elettorale: l'elettorato non solo sceglieva un governo ma anche una politica, sulla base del programma presentato da parte dello stesso partito. Ciò implicava che nell'arena elettorale la competizione fosse tra partiti con programmi eleadership alternativi, così come comportava un allentamento della dipendenza del rappresentante nei confronti della propriaconstituency.
Per tutte tali ragioni traCabinet government eparty government non sembra esserci soluzione di continuità: l'uno presuppone l'altro. "Se questa è un'età diCabinet government, la ragione in prima istanza è che essa è un'età diparty government", secondo l'efficace correlazione esplicitata daBeer.
In una conferenza tenuta a Roma alla presenza diPiero Calamandrei, il 7 aprile del 1946, la relazione diNorberto Bobbio denunciò la perdita di centralità delle istituzioni parlamentari già nel modello Westminster: se laforma di governo parlamentare è «quel regime in cui organo sovrano è il parlamento» e il governo deve essere «responsabile esclusivamente di fronte a esso», il regime inglese «non è più unregime parlamentare», per effetto del progressivo allargamento del suffragio. Il «centro politico» del sistema si sarebbe spostato dalParlamento ai partiti e al governo, che è «l'emanazione del partito di maggioranza», per cui il Parlamento si presenta oramai soltanto come un «ponte di passaggio», un «tratto d'unione tra due centri politici», «un canale di collegamento tra popolo e governo». Il governo è «espressione del partito di maggioranza» ed essendo «composto dai capi del partito (...) non è più laCamera dei Comuni che controlla il governo, ma il governo che controlla la Camera dei Comuni». Ne deriva che «il parlamento non è più un'assemblea sovrana»; pur avendo perduto la sua originaria centralità istituzionale, mantiene però una funzione fondamentale: è «un'assemblea di dibattiti (...) parla ma non decide. Le questioni le discute ma non le risolve esso stesso; i progetti li critica ma al fine li approva».
La morale è che, per un efficiente funzionamento del sistema istituzionale dello Stato, c'è per ilfilosofo torinese «la necessità di grandipartiti democraticamente organizzati al servizio della democrazia»: è questa la migliore garanzia «di un governo forte», che, come avviene nei sistemi di democrazia occidentale evoluta, non «corra il pericolo di trasformarsi in governodittatoriale»[14].
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