EnFrance, lacommune est, sur le plan institutionnel, à la fois unecollectivité territoriale, à savoir uneautorité administrative décentralisée bénéficiant de lapersonnalité morale, et disposant d'affaires propres, distinctes des affaires de l'État, et unecirconscription administrative, à savoir une division administrative dépourvue depersonnalité juridique, territoire d'exercice d'un servicedéconcentré de l'administration étatique ou d'un de ses représentants. Chacun de ces organes est caractérisé par une identité (un nom, unterritoire et unepopulation) et par des compétences qui leur sont dévolues par la loi. Sur le plan géographique, la commune est une division élémentaire du territoire national qui peut également servir de division de gestion ou de connaissance du territoire.
En tant que circonscription administrative, la commune constitue l'organe élémentaire d'exercice de l'État sur le territoire national. Le maire, en sus de ses fonctions d'exécutif de la collectivité, y exerce en effet certaines prérogatives ressortant des compétences de l'État. À ce titre il est notamment chargé de l'état civil, de la révision et de la tenue deslistes électorales, de l’organisation desélections ainsi que du recensement pour leservice national. En outre, il dispose d’attributions spécifiques en matière depolice et desécurité civile. Au, 35 021 circonscriptions administratives ressortent de la catégorie des communes.
En tant que division géographique du territoire, la commune sert de maille élémentaire pour de nombreuses statistiques, comme lerecensement de la population. Elle peut également être découpée en divisions infracommunales : fractions cantonales, quartiers, sections, etc.
Sasuperficie et sapopulation peuvent ainsi varier considérablement. En 2022, Paris est la commune la plus peuplée avec 2 113 705 habitants, tandis que sept communes ne sont pas peuplées et que la commune habitée la moins peuplée,Rochefourchat, a un seul habitant. Au, 29 576 communes, soit 84,6 % d'entre elles, possèdent moins de 2 000 habitants ; elles représentent 22,6 % des habitants du pays[1].
L'histoire des communes, en tant qu'institution, commence formellement avec le décret du. Elles succèdent aux communautés, seigneuries et paroisses de l'Ancien Régime et connaissent une évolution continue de leur droit avec essentiellement deux lois fondatrices : 1884, l'élection au suffrage universel, et 1982 décentralisation. Elles sont la maille élémentaire d'un système de plus en plus complexe et l'imbrication des compétences est telle que pour ce premier niveau élémentaire, on parle désormais de « bloc communal », associant communes et groupement de communes.
Avant laRévolution, il existait plusieurs circonscriptions administratives de base dont les ressorts ne correspondaient pas toujours.
Laparoisse ecclésiastique concernait le domaine religieux. Elle servait de base à l'administration du culte et à la levée de ladîme. Regroupant une communauté de fidèles autour d'un curé, d'une église et d'un cimetière, elle était investie d'une forte identité symbolique.
Les territoires des seigneuries relevant de seigneurs laïcs étaient soumis à de nombreuses mutations (ventes, divisions, démembrements, regroupements), alors que les communautés et les paroisses étaient beaucoup plus stables. Ainsi à la veille de la Révolution française, il était fréquent que les trois découpages ne correspondent pas : plusieurs paroisses dans une communauté, plusieurs communautés dans une paroisse, de nombreux chevauchements, des enclaves parfois très éloignées de leur chef-lieu. Ainsi, de nombreuses villes ne constituaient qu'une paroisse fiscale mais se divisaient en plusieurs paroisses ecclésiastiques. Au moment où la Révolution éclata, selon les dépouillements opérés dans de nombreuses archives départementales par Antoine Follain, le nombre de paroisses religieuses était proche du nombre de communes (près de 40 000 paroisses, sur les 44 000 qui peuvent y prétendre, obtiennent ce statut)[2] tandis que le nombre de paroisses fiscales excédait largement le nombre de clochers (paroissiaux) dans les campagnes. Le Rouergue comptait environ 700 communautés[3] et 635 paroisses en 1788[4].
Les chartes communales n'étaient pas homogènes, chaque ville ayant la sienne et son organisation.
Dans le nord de la France, les villes étaient généralement administrées par deséchevins (dufranciqueskapin, terme germanique désignant un juge) alors qu'au sud elles étaient administrées par desconsuls (titre repris de l’Antiquité romaine).Bordeaux était gouvernée par desjurats (étymologiquement des « jurés ») et Toulouse par descapitouls (membres du chapitre). Il n’y avait pas de maire au sens actuel. Tous les échevins ou tous les capitouls étaient égaux et décidaient de manière collégiale. Toutefois, sur certains sujets, un échevin ou un consul prenait le pas et devenait une sorte de maire sans avoir l'autorité et les pouvoirs exécutifs d'un maire actuel. Ils étaient appelés « prévôt des marchands » àParis et àLyon, maire àMarseille,Bordeaux,Rouen,Orléans,Bayonne et dans beaucoup de villes. ÀLille on parlait du mayeur, du premier capitoul àToulouse, du viguier àMontpellier, du premier consul dans nombre de villes du sud, d'ammeister (francisé enAmmestre) àStrasbourg, du maître échevin àMetz, du maire royal àNancy, du prévôt àValenciennes, du vicomte-mayeur (ou maïeur) àDijon etDole et du Vierg àAutun.
Le soir du, après laprise de la Bastille, leprévôt des marchands de Paris,Jacques de Flesselles est tué sur les marches de l’Hôtel de Ville. Après cet événement une « Commune de Paris » est immédiatement mise en place pour remplacer l’ancienne organisation de Paris datant du Moyen Âge. Pour protéger la ville de toute manœuvre contre-révolutionnaire, on crée une garde municipale. Plusieurs autres villes suivent rapidement cet exemple comme de nombreuses communautés.
Le, l'Assemblée nationale constituante décrète qu'« il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne »[5]. Puis elle décrète :« 1° que chaque département sera divisé en districts ; 2° que chaque département ne sera pas nécessairement divisé en neuf districts, conformément au plan du comité ; 3° que chaque département sera nécessairement divisé dans un nombre ternaire [de districts] ; 4° que le nombre des districts ne sera pas nécessairement le même pour tous les départements et que le nombre des districts pour chaque département sera fixé par l'Assemblée nationale [constituante], après avoir entendu les députés de chaque province, suivant la convenance et le besoin de chaque département »[6].
Le, la Constituante vote uneloi créant les municipalités ou communes désignées comme la plus petitedivision administrative en France et c’est ainsi qu'était officialisé le mouvement d'autonomie communale révolutionnaire.
La décision de l’Assemblée nationale estrévolutionnaire car, en plus de transformer les chartes des cités et des bourgades, elle érige en communes presque toutes les anciennes communautés ou paroisses. Certains révolutionnaires, imprégnés d’idéescartésiennes et de laphilosophie des Lumières, souhaitent rompre avec le passé et bâtir une société nouvelle où chacun serait égal et où la raison primerait sur la tradition et le passé. Aussi prévoient-ils des divisions administratives identiques dans tout le pays. Le territoire est divisé endépartements,districts,cantons et communes. Toutes ces communes ont le même statut, avec un conseil municipal élu par les habitants et un maire. Une « maison commune », lamairie, doit être construite pour accueillir les réunions du conseil et l’administration municipale. Des membres de l’Assemblée nationale sont opposés à une telle fragmentation du pays, mais la proposition deMirabeau l’emporte : une commune pour chaque communauté ou paroisse. Localement, les habitants peuvent choisir entre les deux ressorts préexistant. Dans l'ancien Rouergue devenu département de l'Aveyron, la majorité des communes sont issues des communautés plutôt que des paroisses, car c'était le cadre administratif du cadastre et du prélèvement des impôts. Dans l'ouest normand, dans le nord et dans plusieurs départements de l'est, les paroisses fiscales obtinrent bien souvent l'érection en municipalité. Résultat: en 1790, le nombre des municipalités créées y est en moyenne de plus de 800 par département (jusqu'à 1036 dans laSeine-Inférieure). Ailleurs, les paroisses ecclésiastiques servent de modèle aux nouvelles municipalités plutôt que les paroisses fiscales, jugées trop émiettées.
Le, leregistre des naissances, des mariages et des décès tenu par le curé de la paroisse passa sous la responsabilité d'un officier public élu. Unmariage civil était institué et célébré dans les mairies ; la cérémonie n’était pas très différente de celle célébrée à l’église, la phrase « Au nom de la loi, je vous déclare unis par les liens du mariage » remplaçait celle du prêtre (« Au nom de Dieu, je vous déclare unis par les liens du mariage »). Les prêtres durent remettre à la mairie leurs registres des baptêmes, des mariages et des sépultures (BMS) qui furent remplacés par des registres des naissances, mariages et décès (NMD) entre les mains des préposés municipaux. Ce recul de prérogatives de l’Église n'était pas bien accepté partout et, dans l’ouest et au centre du pays, des prêtres furent relativement réfractaires.
Le terme « commune », au sens de l’administration territoriale actuelle, est imposé par le décret de laConvention nationale du10brumaireanII () :« La Convention nationale, sur la proposition d’un membre, décrète que toutes les dénominations de ville, bourg ou village sont supprimées et que celle de commune leur est substituée »[7].
Sous leDirectoire, il existe des « municipalités de canton » et, dans les grandes villes, trois administrations municipales ou plus.Napoléon Bonaparte stabilise les structures administratives, notamment en réussissant à faire accepter laloi du 28 pluviôse an VIII. Les membres du conseil municipal sont alors élus au suffragecensitaire. Le maire est nommé par le pouvoir central pour les communes les plus peuplées et par lepréfet pour les autres.
Des changements importants eurent lieu en 1831, avec un retour au principe d’élection du conseil, et en 1837, avec la reconnaissance de lacapacité légale.
En 1845, l'administration générale des postes prenait encore en compte le fait que plusieurs localités avaient deux noms, pour celles qui en avaient un en français et un autre en allemand (standard ou dialectal selon les cas). Ce fait concernait à l'époque les départements de laMeurthe, de laMoselle, duBas-Rhin et duHaut-Rhin[8].
Sous leSecond Empire, la loi du élargit les attributions des conseils municipaux[9].
La fondamentaleloi municipale du prévoit que le conseil serait élu ausuffrage universel direct, qu'il siègerait à lamairie et serait présidé par le maire désigné en son sein. C'était la fin de constantes modifications de statut opérées par les différents régimes en place depuis laRévolution française, mais surtout le début de l'autonomie promise par les républicains sous l'Empire.
Laloi du 2 mars 1982 marque un véritable tournant en ce qu'elle définit les droits et libertés des trois catégories de collectivités territoriales que sont les communes, lesdépartements et lesrégions. Elle consacre également une plus grande liberté au profit des différentes catégories de collectivités en réformant, la tutelle exercée par les préfets pour la remplacer par un contrôle,a posteriori. Les actes de la commune deviennent ainsi exécutoires de plein droit à compter de leur publication et de leur transmission au préfet et ce, en vertu d'une autre loi, celle du.
1986-2000 : conditions d'exercice des élus précisées et relance de l'intercommunalité
Les changements issus des élections législatives de 1986 n’ont pas remis en cause la décentralisation, mais ont marqué une pause temporaire, tout du moins jusqu’en 1988, puisqu’ une loi du 5 janvier dite d'amélioration de la décentralisation est venue encadrer davantage les interventions économiques des collectivités territoriales, et notamment des communes. L'objectif poursuivi était de préserver les finances locales face à la tentation de venir en aide, de manière inconsidérée parfois, aux entreprises en difficulté situées sur le territoire de la collectivité.
Par ailleurs, d’autres textes sont adoptés durant cette période parmi lesquels on peut citer les différentes lois ci-dessous, concernant les communes :
la loi du 3 février 1992 vise à démocratiser l'accès et exercice des mandats locaux ;
la loi du 6 février 1992, dite « loi ATR » renforce les droits des élus de la minorité au sein des assemblées locales, crée la possibilité d'organiser des consultations des habitants dans le cadre des communes et vise également à renforcer l'intercommunalité en créant les communautés de communes et communautés de villes ;
la loi organique du 25 mai 1998 détermine les conditions permettant aux ressortissants des pays membres de l'Union européenne de participer aux élections municipales
Enfin, la loi du 27 février 2002, dite de démocratie de proximité, est principalement consacrée aux communes. Elle crée des conseils de quartier (communes de plus de 80 000 habitants) afin de renforcer la participation des habitants à la vie locale. Elle donne la possibilité pour les élus locaux de demander la création de mission d’information et d’évaluation et facilite l’exercice simultané d’un mandat local et d'une activité professionnelle.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales modifie entre autres les rapports entre les communes et les intercommunalités : elle facilite l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale en obligeant chaque commune à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale ; elle crée de nouvelles structures de coopération intercommunale, les métropoles et pôles métropolitains ; l’élection au suffrage universel direct, à partir de 2014, des délégués des communes au sein des conseils des différentes communautés de communes, d’agglomération ou urbaines, en même temps que les conseillers municipaux[13],[10],[14].
Avec la Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale les communes deviennent chefs de file pour la mobilité durable et la qualité de l'air et crée un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d'exercer pleinement leur rôle en matière de développement économique, d'innovation, de transition énergétique et de politique de la ville. Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille sont dotées d'un statut particulier[15].
Laloi NOTRe du 7 août 2015 vise notamment à renforcer les compétences desrégions et desétablissements publics de coopération intercommunale et à créer une spécialisation des différentes catégories de collectivités et un transfert par « blocs de compétences »[16]. Mais en 2018, un rapport d’évaluation de la loi est très critique et fait état qu’elle a donné naissance à une organisation territoriale plus complexe et plus éloignée des citoyens[17],[18].
Pris en tenaille entre le renforcement des structures intercommunales et la baisse des dotations financières de l’État, les communes et leurs élus s’inquiètent pour l’avenir du périmètre communal. Si l’intercommunalité parvient à remédier à certains inconvénients du morcellement communal, elle pose cependant le problème de la gouvernance et de la légitimité démocratique des nouvelles instances exécutives[10].
Un projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace est déposé par le gouvernement en mai 2018. Il introduit pour les collectivités territoriales une double possibilité de différenciation sous l’angle des compétences et des normes[19]. Mais en novembre 2018, lemouvement des Gilets jaunes met en lumière des fractures importantes entre territoires. Pour de nombreux Français, il existe simultanément un sentiment d’enfermement territorial ou d’entrave à la mobilité spatiale et un choix de lieu de vie motivé par des raisons familiales ou professionnelles. Il apparaît donc indispensable de dépasser l’idée d’un modèle de développement unique sur un territoire, comme si la population y était homogène. L’enjeu est bien davantage de redonner le pouvoir de choisir leur parcours de vie aux Français qui l’ont perdu, afin que chacun puisse choisir de partir comme de rester pour réaliser son projet de vie sur le territoire qu’il souhaite[20].
Dans ce contexte, le gouvernement réfléchit en 2019 aux modalités de différenciation des territoires[21],[22],[23]. Parallèlement il adopte le une loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires[24].
En 2020, un projet de loi « Décentralisation, différenciation, déconcentration et décomplexification » (4DS) se précise[25]. Mais la crise sanitaire engendrée par lapandémie de Covid-19 révèle les limites et capacités d'action de l’État dans les territoires et pèse lourdement sur le projet de loi[26],[27]. Il devient en 2021 le projet deloi 3DS (« Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l'action publique »).
Une constante depuis leur création, l'attachement des populations à la commune
Depuis la création des communes et malgré l'apparition et le renforcement de l'intercommunalité, les gens demeurent dans leur grande majorité attachés à leur commune[28],[29].
Le nom de la commune est sa propriété exclusive : nul ne peut se l’approprier et nul ne peut le modifier sans autorisation spéciale. Les mêmes principes en la matière s’appliquent aux communes, comme aux individus. Il n’en a pas toujours été ainsi puisque, sous l'Ancien Régime, les seigneurs avaient le droit d’imposer aux lieux qui étaient sous leur dépendance une nouvelle dénomination, le plus souvent celle de leur patronyme[32].
Jusqu’en 1837, il n’existe aucune procédure officielle pour instruire une demande de changement de nom. En règle générale, l’administration centrale demande l’avis du préfet, celui du sous-préfet et du conseil municipal. Avec la loi du, la procédure de changement de nom suit ce qui a été mis en place pour les modifications territoriales, et requiert une délibération du conseil municipal, l’avis du conseil d’arrondissement et l’avis du conseil général[33].
Avec la loi municipale du, sont désormais déterminées les compétences et les règles de procédure. Dans son article 2, cette loi prévoit que : « le changement de nom d’une commune est décidé par décret du Président de la République, sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le conseil d'État entendu ». Elle marque là une évolution notable, requérant un acte émanant duprésident de la République, là où la pratique statuait par simple décret sous la forme d’un règlement d'administration publique[34]. La circulaire du 15 mai 1884 précise que les noms officiels des communes sont ceux qui figurent aux tableaux de recensement de la population de l'INSEE. Elle est actualisée avec le décret du[35] qui dispose que l'Insee a pour attributions « de coordonner les méthodes des administrations publiques » et « de réaliser l'unification des nomenclatures et codes statistiques ». LeCode officiel géographique devient dès lors l'organe officiel relatif à la dénomination des collectivités territoriales.
La commune française avec le nom le plus court estY (Somme). Quinze communes possèdent un nom de deux lettres (Aÿ,Bû,By,Eu,Fa,Gy,Oô,Oz,Py,Ri,Ry,Sy,Ur,Us etUz).
Au, il existe 3 612 communes qui commencent par « Saint » (10,33 % des communes françaises), y comprisLe Saint. Parmi ces communes, le « Saint » le plus courant estSaint-Martin (204 communes), suivi deSaint-Jean (155 communes) etSaint-Pierre (143 communes). 473 autres communes possèdent le terme « Saint » à l'intérieur de leur nom. Seulement quatre préfectures (dont une d'outre-mer) commencent par « Saint » :Saint-Brieuc,Saint-Étienne,Saint-Lô etSaint-Denis.
Au, il existe 297 communes qui commencent par « Sainte » (0,85 % des communes françaises), y comprisSaintes[38]. La sainte la plus courante estSainte-Marie (37 communes, y comprisSaintes-Maries-de-la-Mer), suivie deSainte-Colombe (27 communes) etSainte-Croix (24 communes). 65 autres communes possèdent le terme « Sainte » à l'intérieur de leur nom.
Les noms des communes (lestoponymes) ont des étymologies très diverses : préceltiques, celtiques, gallo-romanes, germaniques, scandinaves (en Normandie) ou plus généralement romanes (voirtoponymie française). Bien que la plupart aient subi un phénomène de romanisation ou de francisation, certains conservent cependant l'aspect graphique, voire phonétique, de leur langue d'origine, par exemple :
Au moment de la formation des communes, la règle anciennement établie de la supériorité par possession du clocher s’applique pour la désignation duchef-lieu. L’article 1 du décret du qui place le siège de l’assemblée municipale « où est le clocher » confirme cette règle. Toutes les communes n’ayant pas declocher, « on a proposé de dire que le chef-lieu des communes était à l’endroit où se trouvait le siège de l’administration municipale »[40].
Avec les modifications territoriales, se pose la question de la position du chef-lieu. La loi du attribue aux conseils généraux et aux conseils d’arrondissement un pouvoir consultatif sur la désignation des chefs-lieux des communes de leur ressort, le préfet statuant définitivement. La loi du donne au conseil général le droit de statuer définitivement sur la désignation du chef-lieu de la commune, lorsqu’il y a accord des conseils municipaux. À partir de 1884, si le transfert de chef-lieu de la commune est accompagné d’une demande de changement de nom, la compétence appartient, non plus au conseil général, mais au gouvernement, seul habilité à autoriser les changements de nom de communes[41].
Aujourd’hui, la fixation ou le transfert de chef-lieu sont pris pararrêté préfectoral, sauf si les modifications communales dont ils découlent entraînent des changements aux limites cantonales (dans ce cas, un décret enConseil d'État est nécessaire)[41].
À la différence des autres circonscriptions établies par l'Assemblée constituante, la commune n’a pas été définie à partir d’un territoire, mais est née du regroupement naturel et spontané de ses habitants. Les communautés d’habitants qui ont donné naissance aux communes correspondaient tantôt à des paroisses fiscales, tantôt à des paroisses ecclésiastiques, tantôt à des regroupements plus informels. Les limites territoriales des communes ont commencé à être définies formellement avec la levée ducadastre de 1791, mais il faut attendre l’achèvement ducadastre napoléonien, opération longue mais mieux orchestrée, pour que chaque commune (ou presque) dispose, dans les années 1850, d’un acte administratif de reconnaissance formelle de son territoire[42].
Devant l’important morcellement du territoire, il est rapidement apparu la nécessité de regrouper les communes pour en diminuer le nombre et donc, parallèlement, de définir un cadre réglementaire pour ces modifications territoriales. Plusieurs lois se succèdent ainsi pour réglementer les réunions, divisions, créations de communes ou simplement modifications territoriales (1801, 1806, 1837, 1871, 1884). La législation actuelle a conservé les dispositions de la loi de 1884, à la différence près que, depuis le décret du (art. 18), un arrêté préfectoral suffit lorsqu’il s’agit de réunir des communes situées dans un même canton, et qu’il y a accord des conseils municipaux ou des commissions syndicales intéressées[43].
Fusion-association de communes (période 1971-2015) : loi Marcellin
Avec laloi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », le Gouvernement renoue avec la volonté de regrouper les petites communes dans un souci de bonne administration. Dans chaque département, une commission d’élus devait, entre autres, examiner et proposer au préfet une liste des communes susceptibles d’être fusionnées. Le préfet était ensuite chargé de dresser « un plan des fusions de communes à réaliser et des autres formes de coopération intercommunale à promouvoir », qui comportait différentes propositions : la création de communautés urbaines, la fusion d’une ou plusieurs communes voisines, des regroupements en districts ou ensyndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM). Les propositions de fusion de communes étaient soumises, par le préfet, aux conseils municipaux concernés, et s’ils en étaient d’accord, la fusion était prononcée par arrêté préfectoral. Toutefois, les conseils municipaux pouvaient demander que la fusion s’opère avec d’autres communes que celles proposées par le préfet[44].
Pour encourager les fusions, la loi prévoyait que certains avantages puissent être laissés aux communes : en particulier, elles pouvaient opter pour le statut de commune associée qui leur permettait de conserver leur nom et une certaine individualité administrative (art. 7 de la loi du), mais pas leur personnalité juridique. Les communes associées pouvaient ensuite décider de fusionner définitivement[44].
Mais la « loi Marcellin » ne rencontra pas le succès escompté. Face à la résistance de nombreux élus locaux, les préfets, pourtant dotés de tous les pouvoirs, ne réalisèrent pas les plans de fusions prévus. Toutefois, ce bilan doit être nuancé, la volonté plus ou moins forte de certains préfets explique les disparités géographiques constatées. Sur les 3 482 fusions prévues, concernant 9 671 communes, seules 838 (intéressant 2 045 communes) ont eu lieu entre 1972 et décembre 1977[44]. En tenant compte des défusions, ce sont finalement 1100 communes qui sont réellement supprimées entre 1971 et 2009.
Carte des 799 communes nouvelles créées entre 2015 et 2020.
La politique de fusion de communes prend une nouvelle tournure avec les lois du, du et du. L'essentiel est en fait dans la loi de 2010 où s'ajoute à la « fusion horizontale » (entre communes) une « fusion verticale » (à partir d'un EPCI). En effet, la création d'une « commune nouvelle » peut se trouver adossée à l'existence préalable d'unétablissement public de coopération intercommunale dont la fusion des communes membres marque, en quelque sorte, la dernière étape de leur rapprochement[46].
La création d'une « commune nouvelle » se ramène à trois cas : soit à la demande unanime de communes « contiguës », soit à la demande d'un EPCI à fiscalité propre (émanant de la majorité qualifiée de ses communes membres ou du conseil « le rétablissement avec accord de la majorité qualifiée de ces communes), soit à l’initiative du préfet avec accord de la majorité qualifiée des communes intéressées[46].
Novatrice par ses possibilités de création, la « commune nouvelle » demeure classique dans ses procédures de création qui laissent une place encore essentielle à la libre volonté locale et à son pouvoir de s'opposer. Elle incite donc au scepticisme touchant l'aptitude à apporter à la cause d'une réduction significative du nombre de communes françaises, des résultats considérables. Si les premiers résultats sont encourageants (517 communes nouvelles fusionnant 1 760 communes début 2017, abaissant à 35 416 le nombre de communes françaises), c'est sans doute parce que cette loi est regardée comme un remède financier dans un contexte budgétaire où les communes ne disposent plus des ressources qu’exige leur équipement. C’est sans doute la raison pour laquelle le processus intéresse principalement des petites communes[46],[47]. Au, 799 communes nouvelles avaient été créées[48].
Singularité : changements de territoires inter-départements
Uneenclave est une division administrative totalement entourée par une autre division. Une exclave est a contrario un territoire qui n'est pas connexe au reste du territoire auquel il est politiquement rattaché.
Les enclaves les plus remarquables sont celles dont les territoires de rattachement relèvent du niveau régional :
Les trois plus importantes communes,Paris,Lyon etMarseille, ont un statut particulier visé par la loi du, dite « loi PLM »[51] : elles ont notamment été découpées enarrondissements ditsmunicipaux, mais l'essentiel des pouvoirs a été laissé aux municipalités centrales. Chaque arrondissement est administré par un conseil d'arrondissement et un maire d'arrondissement.
Paris est découpée en vingt arrondissements. Ils servent de cadre à l'élection desconseillers de Paris, qui ont à la fois les compétences deconseillers municipaux et celles deconseillers départementaux. La division de Paris en arrondissements date de 1795 (loi du 19 vendémiaire an IV), avec alors un découpage endouze arrondissements. Les arrondissements, dans leur état actuel, ont été délimités par la loi du[52], qui a porté leur nombre de douze à vingt dans le cadre de l'annexion des faubourgs situés entre les fortifications de l'enceinte de Thiers et lemur des Fermiers généraux. La loi du portant sur une réforme du statut de la ville de Paris, qui entre en vigueur au, a introduit la notion de secteur qui complète celle d'arrondissement. La Ville de Paris, nom officiel de la nouvelle collectivité, est désormais découpée en 17 secteurs, le secteur 1 regroupant les quatre arrondissements centraux1,2,3 et4, chacun des autres secteurs correspondant aux anciens arrondissements[53].
Marseille est découpée en seize arrondissements. Créés en1946, ces arrondissements ont été regroupés en secteurs en1965. Ces secteurs sont redécoupés et dotés de conseils et maires élus en1983 puis de nouveau redécoupés par la loi du[55], qui fixe leur nombre à huit.
Arrondissements et secteurs
Paris (20 arrondissements et, depuis le, 17 secteurs).
Une commune est administrée par unconseil municipal dont les membres sont élus ausuffrage universeldirect pour six ans. Les conseillers des communes de moins de 1 000 habitants sont élus au scrutin plurinominal majoritaire à deux tours avec possibilité de créer une liste qui pourra subir un panachage. Les conseillers des communes de plus de 1 000 habitants sont élus via un scrutin de liste proportionnel bloqué à deux tours avec prime majoritaire de 50 %.
Le conseil élit en son sein unmaire chargé de préparer et d’appliquer les décisions du conseil, et qui dispose de compétences propres. Le maire est assisté d'un ou de plusieurs adjoints, qui peuvent recevoir des délégations.
Le nombre de conseillers municipaux est fonction de la population de la commune, le minimum étant de 7[56]. Les séances du conseil sont publiques mais seuls les élus peuvent s’exprimer. Le conseil municipal se réunit au minimum une fois par trimestre sur convocation du maire. Il peut se réunir, aussi, quand le maire le juge utile. Et, également, sous certaines conditions, à la demande d’une partie du conseil municipal ou du préfet[57].
Il y a en France environ 500 000 conseillers municipaux (maires inclus). Ils exercent également les fonctions degrands électeurs élisant lessénateurs.
L’organe exécutif d'une collectivité territoriale a pour rôle de préparer et d’exécuter les délibérations de l'assemblée délibérante. Alors que leCGCT désigne formellement l’exécutif du département et de la région, il est silencieux s’agissant de celui de la commune, se contentant d’indiquer : « Il y a, dans chaque commune, un maire et un ou plusieurs adjoints […] »[58]. Le maire est seul chargé de l’administration de la commune[59]. Les adjoints ne disposent pas de compétences propres ; ils ne peuvent par conséquent intervenir à titre individuel dans l’administration de la commune que sur la base d’une délégation délivrée par le maire, sous sa surveillance et sa responsabilité. Dans une acception large, on peut considérer que l’équipe constituée du maire et des adjoints, parfois désignée sous l’appellation de « municipalité », forme l’exécutif de la commune[60].
Le maire est ainsi chargé, d’exécuter les décisions du conseil municipal, par exemple celles concernant la préparation et la proposition du budget ainsi que l’ordonnancement des dépenses, la souscription des marchés, la gestion des revenus, la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale ou la conservation et l’administration des propriétés de la commune[61],[62].
Une commune étant unecollectivité territoriale, elle est unepersonne morale de droit public et dispose ainsi d’unbudget propre, acte par lequel le conseil municipal prévoit et autorise les recettes et les dépenses de l’exercice budgétaire (du au 31 décembre). Préparé par le maire, avec la collaboration des services municipaux, il est soumis au vote du conseil municipal[63].
Les recettes d'une commune sont de quatre types[64] :
Taux d'agents territoriaux par habitant dans les communes en 2019, en fonction de la taille des communes.
Les communes disposent de moyens humains qu'est l'ensemble des agents communaux, recrutés sous le statut de fonctionnaire de la fonction publique territoriale, dont le statut dépend de deux lois : loi du 13 juillet 1983 dite loi Le Pors, pour les dispositions générales, et loi du 26 janvier 1984 pour les dispositions propres à la fonction publique territoriale[66].
Les communes comptent, en 2019, 14,3 agents agents territoriaux par habitant en équivalent temps plein pour 1000habitants. Ce taux d'administration est plus faible dans les petites communes et plus élevé dans les grandes[68].
Les moyens juridiques pour la mise en œuvre de l'action communale sont les mêmes que pour toute collectivité territoriale : la mise en œuvre (régie locale, établissement public, comme lesCCAS), le recours aux contrats publics (marchés publics, marchés de partenariat,délégations de service public, conventions, services publics locaux, contrats de recrutement d’agents publics) ou la mise en œuvre de sociétés commerciales (SEM ouSPL).
Comme l'ensemble des autres collectivités territoriales, la commune est soumise à trois types de contrôles : un contrôlea posteriori, exercé après l’entrée en vigueur des actes et n’étant pas une condition de cette dernière, un contrôle juridictionnel (les juridictions administratives sont désormais seules compétentes pour annuler les actes contraires à la légalité) et un contrôle de légalité exercé par le préfet.
Elles correspondent à la forme d’intercommunalité la moins contraignante. Lessyndicats de communes en sont la forme la plus connue. Les communes s’associent et contribuent financièrement au syndicat mais ce dernier ne peut lever ses propres taxes. Les communes peuvent le quitter à n’importe quel moment. Les syndicats peuvent être mis en place pour un sujet précis ou traiter différents problèmes. Ces structures sans pouvoir fiscal n’ont pas été touchées par la loi Chevènement et voient leur intérêt diminuer.
lacommunauté urbaine, pour les ensembles de plus 450 000 habitants[69], la loi du 16 décembre 2010 ayant abaissé le seuil de création des communautés urbaines des 500 000 habitants fixés par la loi Chevènement à 450 000 habitants ;
Ces quatre structures disposent de différents niveaux de compétences fiscales. Les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d’agglomération ont plus de pouvoir en matière fiscale, elles disposaient, jusqu'en 2010, de lataxe professionnelle qui doit être au même niveau dans toutes les communes membres. Comme unsyndicat intercommunal, elles gèrent le traitement des ordures ménagères et les transports mais elles s’occupent aussi du développement économique, des projets d’urbanisme et de la protection de l’environnement. Les communautés de communes ont moins de compétences et laissent beaucoup plus d’autonomie aux communes. la loi ne prévoit pas de territoire d'une communauté, en sorte qu'il existe des communautés de deux ou trois communes seulement.
Pour encourager la création de communautés de communes l’État leur alloue des subventions dont le montant dépend du niveau de population. Plus il y aura de communes unies et plus les subventions seront importantes. Cet encouragement est déterminant dans le choix que font les communes de s’unir.
La loi Chevènement est un succès car la grande majorité des communes françaises ont rejoint la nouvelle structure intercommunale, chaque commune conservant selon la loi sa structure municipale. Au on comptait 2 573 communautés de communes en France métropolitaine (y compris cinq syndicats d’agglomérations nouvelles). Cela représente 33 327 communes (91,1 % du total métropolitain) et plus de 52 millions d’habitants (86,7 % de la population française métropolitaine).
Toutefois en zone rurale de nombreuses communes n’ont rejoint une communauté que dans le but de bénéficier des subventions de l’État. Souvent, ce sont de simplessyndicats intercommunaux qui ont été transformés en communautés de communes. Celles-ci se limitent alors aux deux attributions minimum prévues par la loi et aux activités de la structure précédente, ce qui bien sûr est contraire à l’objectif initial.
Dans les zones urbaines les nouvelles structures intercommunales sont beaucoup plus vivantes. Le plus souvent leurs créateurs avaient dès le départ la volonté de s’unir et de travailler ensemble. Malgré tout, de vieilles haines ne manquent pas de ressurgir ici ou là. Il n’est pas rare de voir une communauté urbaine incomplète car telle ou telle commune a refusé d’y adhérer, quitte à créer une communauté parallèle ; ainsi, la ville de Marseille est partagée en quatre districts intercommunaux. Dans plusieurs endroits, les communes les plus riches se sont regroupées entre elles et n’ont pas accepté l’adhésion des communes plus pauvres pour ne pas avoir à les financer. D’autre part, il faut bien admettre que de nombreuses communautés restent fragiles. Il y a souvent des tensions entre communes, les villes centrales sont souvent suspectées de vouloir dominer ou même absorber les communes limitrophes, sans oublier, bien sûr, les querelles entre partis politiques.
Toulouse et Paris sont deux bons exemples de cette situation :
Toulouse n'a longtemps formé avec ses banlieues qu’une simple communauté d’agglomération, qui ne s'est transformée encommunauté urbaine du Grand Toulouse qu'en janvier 2009, alors que c’est une des plus grandes villes de France qui aurait dû être dotée d'une communauté urbaine depuis longtemps. Celle-ci, bien qu’elle apporte beaucoup plus de subventions, a été refusée par les communes environnantes car elles avaient peur de perdre trop de pouvoir.
Le principal défaut des structures intercommunales est qu’elles ne sont pas dirigées par des représentants directement élus. Ce sont les élus des communes qui siègent au conseil intercommunal. La nécessité de concilier les points de vue de chacune des communes membres prend donc le pas sur l'efficacité de la prise de décision (de manière analogue aux institutions européennes) et crée en définitive une carence à la fois de bonne administration et de démocratie. Depuis plusieurs années a lieu un débat sur l'intérêt de voir élire les membres des conseils des communautés au suffrage universel direct lors des élections municipales, ce qui aboutirait toutefois nécessairement à une baisse du poids politique des maires et des communes par rapport à celui des intercommunalités et de leurs présidents.
La loino 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[70] a réformé le mécanisme, et, à partir des élections municipales de 2014, les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille (c'est-à-dire environ 90 % de l'ensemble des communes) resteront élus en leur sein par les conseils municipaux[71].
Lacoopération décentralisée désigne toutes les formes de coopération que les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements peuvent développer avec des autorités ou des collectivités locales étrangères dans le respect des engagements internationaux de la France. Initialement, les collectivités avaient développé des relations informelles qui pouvaient prendre la forme de jumelage. Puis la loi du a autorisé les collectivités françaises à conclure des conventions avec les collectivités étrangères. La loi du permet la coopération décentralisée spécifique, ainsi que les aides d’urgence ou des actions de solidarité internationale dans les domaines de la distribution de l’eau potable et de l’assainissement, de la distribution d’électricité ou de gaz[72],[73]. Enfin, la loi MAPAM du 27 janvier 2014 autorise une collectivité ou un groupement de collectivités à conclure une convention avec un État étranger pour la création d’ungroupement européen de coopération territoriale, d’un groupement eurorégional de coopération ou d’un groupement local decoopération transfrontalière[73].
La Commission nationale de la coopération décentralisée a publié en 2019 une brochure mettant en avant les contributions des collectivités territoriales françaises en matière de coopération décentralisée réalisées, notamment dans le cadre du plan 2016-2018[74]. En 2019, plus de 4 700 collectivités françaises, dont un grand nombre de communes, entretiennent plus de 10 700 partenariats de coopération décentralisée avec 8 700 autorités locales étrangères dans 133 pays[75],[76].
Les communes situées en département d'outre-mer ont le statut de collectivité territoriale, par contre les communes situées dans les collectivités d'outre-mer, ne disposant pas de la libre administration, ont un statut à part.
L'article 6 de la loi organique du énonce pour la première fois le principe selon lequel « Les communes de la Polynésie française, collectivités territoriales de la République, s'administrent librement dans les conditions prévues par la Constitution, la présente loi organique et les dispositions législatives qui leur sont applicables ». Cet article marque, en droit, une étape décisive dans l'attribution d'un régime identique à celui de métropole et dans le renforcement du rôle des 48 communes polynésiennes[77].
La qualification, par la loi organique, de collectivités territoriales de la République, implique que les communes polynésiennes se voient pleinement appliquer l'article 72 de la Constitution, qui affirme le principe de libre administration des collectivités territoriales et exclut toute hiérarchisation entre collectivités. En effet, l'article 72 de la Constitution dispose qu'« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre »[77]. Toutefois les communes ont des ressources propres très faibles, en contradiction avec le principe de libre administration. Les recettes tant de fonctionnement que d’investissement des communes de Polynésie française proviennent essentiellement des dotations ou subventions de l'État[77].
La loi organique du 5 juillet 2019 élargit la liste des compétences concernées par des interventions conjointes de la Polynésie française et des communes[79],[80].
L'article 43 du statut défini par la loi organique du 27 février 2004 réserve des compétences d'attribution aux communes, dès lors que la Polynésie française exerce une compétence de principe. Dans le cadre des règles édictées par l'État et par la Polynésie française, il s'agit :
de la police municipale ;
de la voirie communale ;
des cimetières ;
des transports communaux ;
de la construction, de l'entretien et du fonctionnement des écoles du premier degré ;
de la distribution d'eau potable ;
de la collecte et du traitement des ordures ménagères, de la collecte et du traitement des déchets végétaux ;
ainsi que de la collecte et du traitement des eaux usées.
Les communes ont des ressources propres limitées et demeurent structurellement dépendantes des subventions de l’État et du Pays tant pour le financement du fonctionnement que de leurs investissements. La fiscalité locale est caractérisée par des impositions anciennes, peu nombreuses, et se révèle embryonnaire car la compétence relève avant tout du Pays[81].
Sous l'autorité dupréfet, lemaire remplit des fonctions administratives où il agit par pouvoir lié, notamment :
la publication des lois et règlements ;
l'organisation des élections ;
la légalisation dessignatures[82] apposée en sa présence par l'un de ses administrés connu de lui, ou accompagné de deux témoins connus ;
le maire est chargé, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département, de l'exécution des mesures de sûreté générale et des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois, par exemple de l'application de la loino 79-1150 du sur la publicité, les enseignes[83]. En cas d'urgence, ou pour renforcer dans un but d'ordre public local, la mesure prise par l'autorité supérieure en matière de police, le maire peut être appelé à intervenir au titre de son pouvoir de police administrative générale, en complément des polices spéciales étatiques (par exemple la police spéciale des monuments historiques et des sites naturels) ;
Polynésie française : Les autorités de l'État sont compétentes dans un nombre restreint de missions définies par l'article 14 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française[87]. Le maire tout comme le maire délégué et, pour partie, les adjoints exercent, comme agents de l'État, des fonctions propres. À ce titre, ils sont officiers d'état civil et officiers de police judiciaire. Ils peuvent assurer le recensement du service national ou être chargés de la publication et de l'exécution des lois et règlements[88]. Les mairies peuvent ainsi délivrer des cartes nationales d’identité[89] ou l'organisation des élections[90] ;
Wallis-et-Futuna : le chef de circonscription exerce diverses missions régaliennes : Délivrance des titres d'identités, tenue de l'état civil, établissement des listes électorales et organisation des scrutins. Il exerce aussi certains services de proximité comme la protection des personnes et des biens, visites de sécurité, suivi des établissements recevant du public, qui rejoignent les exercices de police municipale des maires en métropole ou dans les DOM[91].
Lacirconscription électorale est une division du territoire effectuée dans le cadre d'uneélection. Chaquecitoyen est rattaché à unecirconscription et à une seule dans le cadre d'unvote. La commune est circonscription électorale pour lesélections municipales. La commune, étant à la fois territoire électoral et collectivité locale, est le seul territoire où coïncident territoire à administrer (celui pour lequel on souhaite un gouvernement élu) et territoire électoral (celui à l’échelle duquel on désigne un ou plusieurs représentants)[92].
Le mode de scrutin utilisé pour cette consultation n'est pas uniforme sur l'ensemble du territoire. Il diffère selon la population des communes considérées[93] :
Les communes de 20 000 habitants et plus peuvent être divisées en sections électorales, dont chacune élit un nombre de conseillers proportionné au chiffre des électeurs inscrits, mais seulement quand elle se compose de plusieurs agglomérations d'habitations distinctes et séparées ; aucune section ne peut avoir moins de deux conseillers à élire. Chaque section doit être composée de territoires contigus[96]. Le sectionnement électoral des communes est fait par le préfet, à son initiative, sur celle du conseil municipal ou d'électeurs de la commune intéressée[97].
Les règles sont les mêmes que pour les communes de 1 000 habitants et plus mais l'élection se fait par secteur. ÀParis et àLyon, chaque arrondissement forme un secteur. ÀMarseille, il existe 8 secteurs de 2 arrondissements chacun. Les sièges de membres du conseil de Paris ou du conseil municipal de Marseille ou de Lyon sont donc attribués au regard des résultats obtenus par secteur et selon les mêmes règles que pour les communes de 1 000 habitants et plus. Des conseillers d'arrondissement sont, en outre, élus en même temps que les membres duConseil de Paris et des conseils municipaux de Marseille et de Lyon. Les sièges sont répartis dans les mêmes conditions entre les listes[93].
En parallèle à l’approche institutionnelle, la commune est également une division administrative, base élémentaire d'étude et de connaissance du territoire national. De multiples approches thématiques peuvent être envisagées. Trois thèmes sont abordés ci-après à titres d'exemples et de manière non exhaustive : géographie, urbanisme et environnement, qui donnent souvent lieu à des classements des communes selon des typologies spécifiques.
Il existe deux valeurs en matière de superficie : la superficie cadastrale, conventionnelle, et la superficie géographique, plus proche de la réalité puisque ne faisant aucune exception, mais dépendante des systèmes de projection et du niveau de précision. Conventionnellement c'est la surface cadastrale qui est retenue pour caractériser les divisions administratives françaises. Jusqu'en 2016, ces données figuraient dans le répertoire géographique des communes (RGC), produit par l'IGN, contenant en particulier la superficie de chaque commune. Cette donnée, fournie annuellement par l'Insee, correspond à la superficie évaluée en 1975 par le service du cadastre de la Direction générale des impôts, corrigée des modifications communales intervenues depuis 1975[98]. Elle comprend « toutes les surfaces du domaine public et privé, cadastrées ou non cadastrées, à l'exception des lacs, étangs et glaciers de plus d'un kilomètre carré [à la fin duXIXe siècle, le plancher de non comptabilité était de 4 km2], ainsi que desestuaires »[99].
La taille moyenne d'une commune de France métropolitaine est de 14,88 km2. La taille médiane des communes de France métropolitaine n'est que de 10,73 km2, à cause du nombre élevé de communes de faible superficie (là encore, la France fait figure d'exception en Europe : en Allemagne, la taille médiane des communes de la plupart des Länder est supérieure à 15 km2, en Italie elle est de 22 km2, en Espagne 35 km2, en Belgique 40 km2). Dans les départements d'outre-mer, les communes sont généralement plus grandes qu'en France métropolitaine et peuvent regrouper des villages relativement distants.
En France métropolitaine, la répartition des communes est la suivante :
Répartition du nombre de communes en fonction de leur superficie
Altitude la plus basse : la commune française la plus basse estQuimper (Finistère) dont une partie du territoire est située au-dessous duniveau de la mer, jusqu’à -5 m[100].
Par commune insulaire, il convient d'entendre toute commune dont le territoire présente pour tout ou partie un caractère d'insularité, à savoir étant situé sur une île ou comprenant une île dans son périmètre ou étant à lui seul une île. La liste non exhaustive suivante peut être dressée :
L'association desîles du Ponant regroupe les îles sans liaison physique fixe avec le continent. Par contre l'archipel deChausey au sein desîles du Ponant est situé dans la commune non insulaire deGranville et l'archipel des Glénan au sein des îles du Ponant est situé dans la commune non insulaire deFouesnant.
La population est le troisième élément caractérisant l'identité d'une collectivité territoriale. C'est en particulier en fonction du nombre d'habitants que le mode de scrutin des conseillers municipaux est déterminé[39].
Plus d'une commune métropolitaine sur deux compte moins de 500 habitants
Selon les chiffres officiels du recensement de la population publiés le, 53 % de ces communes comptent moins de 500 habitants au[103],[1]. Ces 18 374 petites communes accueillent 4,1 millions d'habitants, soit 6,2 % de la population résidant en France métropolitaine : c'est à peu près autant que le total des quatre plus grandes villes réunies :Paris,Marseille,Lyon etToulouse. Les petites communes sont localisées essentiellement dans une bande traversant la France du nord-est au sud-ouest, en zone rurale ou montagneuse. En 2015, sept départements comptaient au moins 80 % de communes de moins de 500 habitants : laMeuse, laHaute-Marne, laHaute-Saône et leJura au nord-est, leGers, lesHautes-Pyrénées et laLozère au sud-ouest. À l'inverse, l'Ouest, les façades atlantique et méditerranéenne, ainsi que les zones frontalières non montagneuses, qui sont aussi les plus peuplées, comptent relativement peu de petites communes[104].
En 2021, (données du recensement de 2018), 19 communes ont 6 habitants ou moins, dont six communes totalement dévastées après labataille de Verdun en1916.Villages français détruits durant la Première Guerre mondiale, ils ne furent jamais reconstruits et ne comptent aucun habitant. Chacune de ces communes qualifiées de communes « mortes pour la France », est administrée par un conseil municipal de trois membres nommés par le préfet de laMeuse.
Au, ladirection générale des collectivités locales (DGCL) recense 34 958 collectivités territoriales relevant de la catégorie des communes : 34 746 dans la France métropolitaine, 129 dans les DROM et 83 dans les COM et la Nouvelle-Calédonie[107]. Cette situation est le résultat d'une histoire où le pouvoir étatique tente par diverses mesures législatives à en réduire le nombre, qui prend son origine dans les près de 44 000 paroisses de l'Ancien Régime.
En 1802-1803, la France compte environ 40 200 communes et 30 400 paroisses (ecclésiastiques)[108]. LePremier Empire tente de réduire leur nombre. Mais après 1815, la densité de population dans les campagnes croit et les fidèles réclament de nouvelles paroisses : c'est au début duSecond Empire que le nombre des paroisses ecclésiastiques culmine, avec 33 400 paroisses.
Exceptionnellement, les grands travaux d'urbanisme réalisés par leSecond Empire conduisent celui-ci à faire absorber les faubourgs par les villes connaissant une forte croissance démographique. C'est ainsi queParis voit ses limites adaptées à son extension, par absorption de 14 communes ou portions de commune en 1859, ou encore queLyon en absorbe trois en 1852, ou encore queLille, dénoncée dès avant 1850 comme un mouroir de la nouvelle industrie, quadruple sa superficie en absorbant quatre communes en 1858. D'autres, moins grandes, connaissent le même mouvement ; par exemple,Le Mans triple sa superficie en absorbant cinq entre 1855 et 1865. Au total, dans les mêmes limites qu'à la fin de la Révolution, la France contient en 1870 environ 37 600 communes.
Mais dès les dernières années de l'Empire libéral, les républicains promettent aux communes leur émancipation. À partir de 1871, parce que le pouvoir issu des événements de 1870-1871 se sait en sursis, celui-ci n'ose plus opérer de fusion, mais seulement des créations. Ainsi les régions côtières s'enrichissent-elles désormais de nouvelles communes pour cause de peuplement et, côté Méditerranée, pour cause de retour de la population des reliefs de l'arrière-pays vers le littoral (dont elles s'étaient éloignées à cause des raids barbaresques), tandis que le reste de la France voit s'accélérer l'exode rural sans voir s'accélérer le nombre d'opérations de fusion de communes. Globalement, après avoir stagné entre 1846 et 1870, le nombre de communes se met très légèrement à croître, pour atteindre le maximum de 38 014 en 1936[109]. Alors que larévolution industrielle généralise l'exode rural à toutes les régions françaises à partir de 1881, et que laGrande Guerre accélèrent brutalement le phénomène dans les montagnes pauvres, les divisions administratives françaises n'évoluent quasiment plus.
L’hétérogénéité interne au maillage communal français été explorée par différents auteurs. André Meynier fait en 1945 une première étude parue dans les Annales de géographie en abordant les communes tant par leurs dimensions que par leurs formes, en tentant de relier terre, économie et société et constate qu’il n’y a pas forcément corrélation entre superficie et population d’une part et activité ou relief d’autre part. Au recensement de 1936, la France compte 38 014 communes, d'une superficie moyenne de 14 km2 chacune. Presque toutes peuvent être considérées comme rurales : en effet, dans 250 seulement d'entre elles, tous les habitants vivent en agglomération de caractère urbain (sans compter les 81 communes de laSeine[110]). Les autres villes comprennent toutes dans leur territoire une certaine population rurale et sont donc le centre d'une commune rurale. Meynier découpe la France en deux secteurs homogènes[111] :
une zone de petites communes comprend le Nord et l'Est, le bassin de la Seine, laNormandie, leJura, le couloir séquano-rhodanien jusqu'à Vienne, et une partie de l'Aquitaine et desPyrénées.
Entre les deux secteurs, le passage est souvent brutal. Il y a bien une limite nette et non une zone de transition où les deux types de communes se mélangeraient.
De même il montre que l’axiome selon lequel la commune actuelle succède exactement à la paroisse d'autrefois n’est souvent pas confirmé. Cette assertion serait surtout valable pour la zone des petites communes, où laNormandie, par exemple, compte 4 295 paroisses auXIVe siècle, 4 297 auXVIIIe siècle, 4 102 communes en l'an II, 4 407 en 1945. Mais ce n’est pas le cas pour la zone des grandes communes : dans lePays basque, on constate une réduction très sensible du nombre des communes par rapport à celui des anciennes paroisses. Dans l'ancien arrondissement deRodez, 82 communes correspondent aux territoires de 155 paroisses de l'Ancien Régime ; certaines communes couvrent l'emplacement de 3, 5, et même 7 anciennes paroisses[112].
Au cours desannées 1960, la carte des communes était le symbole de l’inadaptation de la trame municipale française, en comparaison du dessin aéré des trames étrangères. À partir du milieu desannées 1970, l’usage de cette même image s’inverse, avec l'idée que « small is beautiful », et des propos tenus au plus haut niveau de la hiérarchie consacrent ce revirement. Cette période est aussi marquée par l'affirmation du sentiment d’appartenance locale, par le renforcement de l'attachement au territoire à toutes les échelles, mais prioritairement aux échelles locales. Puis, avec la crise, le nombre élevé des communes n’est plus un archaïsme, mais une richesse. L'ancienneté de la trame signifie dès lors : solidité, maintien, résistance, autonomie locale. Finesse du maillage devient synonyme d’échelle humaine[113]. l’instrument incomparable de la diffusion des responsabilités locales. Quant aux effectifs restreints de population de la majeure part des communes, ils sont perçus comme les conditions favorables, voire les garanties, d’une démocratie véritable. Des agglomérations multicommunales, il n’est plus question[114].
Cette approche va changer dans lesannées 1990, avec l'évidente nécessité de procéder à des regroupements intercommunaux.
Depuis l'entrée en vigueur de laloino 2007-223 du portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, unecollectivité territoriale unique a été substituée, sur le territoire de l'île de Saint-Barthélemy et des îlots qui en dépendent, à la commune de Saint-Barthélemy ainsi qu'au département et à la région d'outre-mer de la Guadeloupe. Il en est de même sur le territoire de lapartie française de l'île de Saint-Martin et des îlots qui en dépendent, où une collectivité territoriale unique a été substituée à la commune de Saint-Martin ainsi qu'au département et à la région d'outre-mer de la Guadeloupe. Saint-Barthélemy[115] et Saint-Martin[116] continuent néanmoins d'être comptés, dans les statistiques, comme deux communes relevant des circonscriptions administratives.
Deux collectivités d'outre-mer ne sont pas divisées en communes mais ont des divisions qui sont traitées statistiquement à un niveau équivalent :Wallis-et-Futuna avec trois circonscriptions[117] et lesTerres australes et antarctiques françaises (TAAF) avec cinq districts[117].
Relevant du domaine public maritime et inscrit, à ce titre, au tableau des propriétés domaniales de l’État en vertu d’un arrêté interministériel du, l’atoll deClipperton, est placé sous la juridiction duhaut-commissaire de la République en Polynésie française, représentant de l'État, et est à ce titre aussi une circonscription administrative de l'État[118].
Le morcellement communal est-il une exception française ?
Même si l’émiettement territorial de la France est souvent considéré comme une exception au sein de l’Europe, de nombreux autres pays ont un maillage morcelé et des entités très peu peuplées[119].
Le tableau suivant présente un état des lieux en 2011 des unités administratives de base dans les pays d’Europe. Il ressort que de nombreux pays ont aussi un émiettement notable, même si seule une minorité de pays se situe dans les moyennes les plus faibles pour les indicateurs de population et de superficie[119].
Il est par contre certain que la France n'a pas vraiment réussi à réduire ce maillage par rapport à la plupart des pays européens qui ont, au cours des années 1970, réduit, de manière souvent significative, le nombre de leurs communes[45].
Carte des communes de la France métropolitaine catégorisées en zone montagne (découpage territorial : géographie en vigueur au).
En France, deux délimitations officielles et administratives des montagnes se superposent. Les zones dites de montagne d'une part (elles relèvent d’une approche sectorielle dédiée en priorité à l’agriculture au titre de la reconnaissance et de la compensation des handicaps naturels) et d’autre part des massifs construits pour promouvoir l’auto-développement des territoires de montagne. La zone de montagne se caractérise par des handicaps liés à l’altitude, à la pente, et/ou au climat, qui ont pour effet de restreindre de façon importante les possibilités d’utilisation des terres et d’augmenter de manière générale le coût de tous les travaux. Ce classement sert notamment au calcul de la dotation globale de fonctionnement des communes par laDGCL[120],[121].
Zonage des communes de la France métropolitaine en massifs(découpage territorial : géographie en vigueur au).
Le massif englobe, non seulement les zones de montagne, mais aussi les zones qui leur sont immédiatement contigües :piémonts, voireplaines si ces dernières assurent la continuité du massif. La notion de massif est une approche uniquement française, permettant d'avoir une entité administrative compétente pour mener à bien la politique de la montagne, mais est à différencier de la notion demontagne[122]. Il existe six massifs en France métropolitaine.
Carte des communes en massifs catégorisées selon une approche socio-économique(découpage territorial : géographie en vigueur au).
Une typologie des campagnes françaises a été réalisée en 2011, à la demande de laDatar, par un groupement de laboratoires de recherche, afin de prendre en compte les évolutions socio-économiques du territoire. L'étude a aussi permis de dresser des typologies pour les espaces à enjeux spécifiques que sont la montagne et le littoral.
La typologie de la montagne concerne les six massifs de France métropolitaine délimités par la loi montagne : les Alpes, le Jura, le Massif central, la Corse, les Pyrénées et les Vosges. Quatre groupes ont été identifiés[123] :
Haute et moyenne montagne résidentielle et touristique
Carte des communes classées en zone littoral (en application de la loi du 3 janvier 1986)(découpage territorial : géographie en vigueur au).
La prise de conscience de l'importance économique du littoral et des multiples convoitises dont il fait l'objet a rendu indispensable l'intervention d'une norme de valeur juridique supérieure chargée d'arbitrer entre les multiples utilisations du littoral. C'est l'objet de la loi 3 janvier 1986, dite « loi littoral », qui s'applique aux côtes métropolitaines et d'outre-mer, aux étangs salés et aux plans d'eau intérieurs de plus de1 000 hectares. Elle vise à préserver les espaces rares et sensibles, gérer de façon économe la consommation d'espace par l'urbanisation et les aménagements touristiques notamment, ouvrir plus largement le rivage au public, comme les plages, afin d'accueillir en priorité sur le littoral les activités dont le développement est lié à la mer[124].
Carte des communes dans la frange littorale (moins d'une heure en voiture de la côte) catégorisées selon une approche socio-économique(découpage territorial : géographie en vigueur au).
L'étude de 2013 dressait des typologies pour les espaces à enjeux spécifiques que sont la montagne mais aussi le littoral[123]. La typologie du littoral a été établie en prenant en compte les communes situées à moins d’une heure de voiture de la côte où vivent 19 millions d'habitants. Elle fait apparaître des différences notables entre la façade atlantique et la façade méditerranéenne. Une transposition sur la géographie communale 2020 a été faite par l’observatoire des territoires. Dans le cas de fusion de communes de classe identique, la nouvelle commune reprend cette classe. Dans le cas de fusion de communes de classes différentes, la nouvelle commune est exclue de la typologie. Quatre groupes ont ainsi été identifiés[125] :
Plusieurs approches peuvent permettre de catégoriser les communes : morphologique (unités urbaines ou densités de population), fonctionnelle (aires urbaines) ou par croisement des deux.
Communes urbaines et rurales : typologie morphologique selon la continuité du bâti
Zonage en communes urbaines (en rouge) et communes rurales (en blanc)
La notion d'unité urbaine repose sur la continuité du bâti et le nombre d'habitants. On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Les communes rurales sont, d’après les définitions diffusées sur le site insee.fr, les communes qui n’appartiennent pas à une unité urbaine. Il s’agit donc d’une définition « par défaut » de la ruralité. Plus précisément, les communes rurales correspondent aux communes sans zone de bâti continu de 2 000 habitants ou plus, et celles dont moins de la moitié de la population municipale est dans une zone de bâti continu[126].
Commune urbaine
Commune rurale
Selon le nouveau zonage de 2010, l'Insee a délimité 2 293 unités urbaines en France, dont 60 dans les départements d'outre-mer (en incluant Mayotte)[126]. Selon cette définition, 23 % de la population de France métropolitaine habite en 2015 dans une commune rurale[126].
Typologie morphologique selon la densité de population
Typologie communale selon la densité de population.
L’Insee évalue la densité de population des communes en s’appuyant sur la distribution de la population à l’intérieur de la commune en découpant le territoire en carreaux de 1 kilomètre de côté. Elle repère ainsi des zones agglomérées. C’est l’importance de ces zones agglomérées au sein des communes qui permet de les caractériser (et non la densité communale habituelle correspondant à la simple division de la population par la superficie). Quatre catégories de communes sont ainsi définies[127],[128],[129] :
Commune densément peuplée
Commune de catégorie intermédiaire
Commune peu dense
très peu dense
Typologie fonctionnelle selon l'influence des villes : le zonage en aires urbaines
Une autre approche consiste à évaluer l’influence des villes au-delà de leurs limites physiques définies par la continuité du bâti. C’est ce que l’Insee fait avec lesaires urbaines qui sont des ensembles de communes, chacun d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci (couronne périurbaine)[130].
Zonage en aires urbaines de la France.
typologie fonctionnelle
Commune appartenant à un grand pôle (10 000 emplois ou plus)
Commune appartenant à la couronne d'un grand pôle
Commune multipolarisée des grandes aires urbaines
Commune appartenant à un moyen pôle (5 000 à moins de 10 000 emplois)
Commune appartenant à la couronne d'un moyen pôle
Commune appartenant à un petit pôle (de 1 500 à moins de 5 000 emplois)
Commune appartenant à la couronne d'un petit pôle
Autre commune multipolarisée
Commune isolée hors influence des pôles
Il convient toutefois de noter que, si le nouveau zonage de 2010 a affiné la notion de pôle urbain en distinguant les pôles « grands » (plus de 10 000 emplois), « moyens » (entre 5 000 et 10 000 emplois), et « petits » (entre 1 500 et 5 000 emplois), elle a surtout conduit à la disparition complète, du point de vue statistique, des espaces à dominante rurale. Dans un rapport d'information de janvier 2020, le sénat souligne que l'approche par bassins de vie et par la grille de densité est plus respectueuse de la réalité de la ruralité[131].
Typologie communale croisée morphologique et fonctionnelle des communes de la France métropolitaine.
Pour mieux décrire le système éducatif français, en particulier les conditions de scolarisation, mais aussi les parcours des élèves, le Ministère de l’Education a élaboré une grille croisant les approches morphologiques et fonctionnelles et permettant de distinguer plusieurs types de communes rurales et urbaines. Neuf catégories sont ainsi définies : quatre caractérisant les communes rurales et cinq décrivant les communes urbaines. La carte ci-contre présente les résultats[132].
En 2005[133], 1,5 milliard d’euros ont été dépensés pour éclairer (éclairage public principalement), chauffer et alimenter les matériels électriques du patrimoine communal, c'est 26 % de plus qu'en 2000, alors que l’accroissement des consommations s’élevait à7,3 %.
Elles doivent décliner à leur échelle auFacteur 4 (réduction par 4 des émissions de gaz à effet de serre avant 2050) et à l'objectif intermédiaire de la loiGrenelle I du « 3 fois 20 » :
- 20 % d'émissions de CO2 (rapport à 1990 et avant 2020) ;
↑Roger Beaunez, Max Dejour,Pouvoir local et démocratie, Tema,,p. 27.
↑Marc Vaissière,De Roèrgue a Avairon, éditions del Monsénher, 2005,p. 12.
↑Jean-Yves Bou,Pour un atlas du diocèse de Rodez et du diocèse de Vabres à la fin duXVIIIe siècle, série d'articles parus dans leBulletin du cercle généalogique du Rouergue entre 1999 et 2004, montrant l'inadéquation entre anciennes paroisses et communes actuelles issues des communautés d'Ancien régime.
↑France Convention nationale Auteur dutexte,Archives parlementaires de 1787 à 1860 ; 52-61, 63-82. Convention nationale. Série 1 / Tome 78 / impr. par ordre du Sénat et de la Chambre des députés ; fondé par MM. Mavidal et E. Laurent ; continué́ par M. L. Lataste,... M. Louis Claveau,... M. Constant Pionnier,... [et al.], 1897-1913(lire en ligne)
↑Administration générale des postes,Dictionnaire des postes aux lettres, contenant les noms des villes, communes et principaux lieux habités de la France, Paris,Imprimerie Royale, 1845. « Dans quelques départements de l'est de la France où la langue allemande est usitée, plusieurs lieux sont connus sous les deux noms allemand et français. Ces doubles noms ont été indiqués dans le Dictionnaire au moyen de renvois »
↑« Retour vers le futur », surJean Luc Boeuf - Spécialiste des Collectivités Territoriales,(consulté le).
: document utilisé comme source pour la rédaction de cet article.
André Payan-Passeron,La bataille de Lorraine d'août et septembre 1914 : analyse stratégique et détaillée, Paris, Éditions L'Harmattan, décembre 2021, 424 p., 21 × 30 cm(ISBN978-2-343-25132-5) (présentation en ligne [archive], écouter en ligne [archive])
Claude Motte, Isabelle Séguy & Christine Théré, avec la collaboration de Dominique Tixier-Basse,Communes d'hier, communes d'aujourd'hui - Les communes de la France métropolitaine, 1801-2001. Dictionnaire d'histoire administrative, Paris, Institut National d'Études Démographiques,, 408 p.(ISBN978-2-7332-1028-4).
Maud Bazoche,Commune ou ville intercommunale ? De Condorcet à Nicolas Sarkozy 1793 - 2009, éditions L'Harmattan, février 2010.
Maud Bazoche, « De la commune à l'intercommunalité en France métropolitaine. L'état des lieux - Printemps 2013 », éditions L'Harmattan, juillet 2013.
Thierry Alloin, « Du mandement à la commune, ou comment se sont créées les communes de Haute-Loire au cours de la Révolution française »,Cahiers de la Haute-Loire, Le Puy-en-Velay,
Jean-Baptiste Grison,Les très petites communes en France, héritage sans avenir ou modèle original ?, Clermont-Ferrand, Presses universitaires Blaise-Pascal, 2012.
Marie-Christine Steckel-Assouère, (dir.), Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, Éditions L'Harmattan, coll. « GRALE », avril 2014, 484 p.(ISBN978-2-343-03033-3).
France, Convention nationale,Archives parlementaires de 1787 à 1860, première série (1787 à 1799), Tome 78 (LXXVIII), 29 octobre 1793 au 10 novembre 1793, Paris, P. Dupont, 1887-1913, 86 p. (https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k49594h/f90.item)
Saint-Barthélemy etSaint-Martin sont depuis la loi organique n°2007-223 du 21 février 2007 des collectivités d’outre-mer exerçant les compétences d'une commune.
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