Au Canada, l'assurance-emploi est une prestation proposée par legouvernement fédéral pour offrir un soutien temporaire de revenu aux personnes sans emploi[1].
Ce régime existe officiellement depuis 1940, à la suite d'une modification à la constitution canadienne (elle-même établie à la suite de l'adoption de laLoi constitutionnelle de 1867). La responsabilité de l'assurance-emploi est expressément confiée au gouvernement fédéral[2].
 |
Nombre d'allocataires depuis 1975
|
| Gouvernement en place |
Lacrise économique des années 1930 pousse le gouvernement du Canada à réfléchir à un régime de soutien aux personnes sans emploi alors que le marasme économique cause une forte poussée du chômage. Une première tentative échoue en 1935 au motif qu'une telle initiative ne relève pas d'un domaine exclusivement fédéral, laLoi sur le placement et les assurances sociales est ainsi déclarée inconstitutionnelle[3].
Le gouvernement fédéral enclenche une consultation auprès des provinces pour modifier l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 et ainsi faire de l'assurance-chômage une compétence exclusivement fédérale. Les provinces donnent un appui unanime à la proposition fédérale et l'article 91 est amendé le par la Loi constitutionnelle de 1940, permettant au Parlement d'adopter laLoi sur l'assurance-chômage le[3].
Le régime connaît une refonte en profondeur lorsque laLoi de 1971 sur l'assurance-chômage est sanctionnée le[4]. La protection est largement étendue et devient alors presque universelle à l'exception de certains cas tel[5]:
Le taux de remplacement est alors fixé à 75 % pour les prestataires ayant des enfants à charge, et 662⁄3 % sinon[5]. Ce taux sera abaissé plusieurs fois dans les années suivantes :
Quelques semaines après lesélections fédérales de 1984 le gouvernement nouvellement élu publie une ordonnance augmentant les taux de cotisations au à 2,35 % pour les employés et 3,29 % pour les employeurs ; la première hausse du taux depuis 1983[note 2],[11].
Legouvernement Mulroney annonce en 1989 un plan d'économie de 1,3 milliard dans le régime d'assurance-chômage. Les mesures restreignent l'éligibilité au régime et réduisent les prestations. Le nombre de semaines de travail requises pour se qualifier au régime est fixé de 10 à 20 semaines dépendamment du taux de chômage de la région du bénéficiaire (contre 10 à 14 précédemment). Le temps pendant lequel les prestations sont versées est également réduit de 6 à 7 semaines selon les cas[12].
Laministre de l'Emploi et de l'Immigration,Barbara McDougall, estime que 300 000 bénéficiaires seront touchées par les changements annoncées alors que le leader duNPD,Ed Broadbent, estime qu'un million de personnes seront touchées par la réforme, chiffre jugé « exagéré » parBarbara McDougall[12].
Le, lebudget fédéral de 1989 (en) déposé par leministre des Finances,Michael Wilson, prévoit le désengagement du gouvernement fédéral du financement du programme d'assurance-chômage à partir du. Jusqu'à cette date le gouvernement fédéral défrayait une partie des dépenses du régime d'assurance-chômage[note 3]. Le régime est dès lors entièrement financé par les contributions des salariés et des employeurs (incluant le gouvernement fédéral lorsqu'il agit à titre d'employeur)[13].
Le les personnes de 65 ans et plus sont réintégrées dans le régime[5].
Confronté à un déficit grandissant du régime d'assurance-chômage du fait de larécession du début des années 1990, le successeur de Michael Wilson,Don Mazankowski, annonce en que le taux des prestations d'assurance-chômage pour les nouveaux prestataires est abaissé de 60 à 57 % à partir du[14]. Cette disposition est incluse dans laLoi n° 2 de 1993 sur la compression des dépenses publiques qui est sanctionnée le[15],[16].
Malgré l'important déficit du régime en 1992-93, le taux de cotisation est maintenu à 3 % en 1993 alors que la rémunération assurable maximale est fixée à 745 $[17].
Paul Martin, nomméministre des Finances en, annonce en dans sonpremier budget une baisse du taux de cotisation à l'assurance-chômage. Alors que ce taux aurait (en l'absence de mesures) été porté à 3,30 % des gains assurables en 1995, le ministre annonce qu'il sera abaissé à 3,00 %, par rapport au taux de 3,07 % applicable en 1994[18],[19]. Le budget 1994 prévoit également certain resserrements :
Le, laLoi sur l'assurance-emploi est sanctionnée et remplace ainsi laLoi sur l'assurance-chômage[22]. Le projet de loi C-12 introduit une vague de changements majeurs qui changent la physionomie du régime[23]:
En 1999, le gouvernement fédéral annonce une réforme de l'AE prévoyant une bonification des prestations parentales, de maternité et d'adoption. Le Québec conteste en cours cette réforme arguant que cette modification empiète sur son champ de compétence (la politique familiale). La réforme entre en vigueur le[24].
À l'automne 2000, le gouvernement dépose au Parlement le projet de loi C-2 qui réforme l'assurance-emploi. Ce projet de loi vise notamment à abroger la règle d'intensité qui cesse de s'appliquer à partir du. Cela fait en sorte que l'intégralité des prestataires percevront 55 % de leurs gains assurables[25]. Le projet de loi C-2 (devenuLoi modifiant la Loi sur l’assurance-emploi et le Règlement sur l’assurance-emploi (pêche)) est adopté par la Chambre des communes le par un vote de 174 voix contre 87[note 4],[26], transmis au Sénat puis sanctionné le[27].
Le le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec signent l'Entente finale Canada-Québec sur le Régime québécois d’assurance parentale portant sur la création d'unrégime québécois d'assurance parentale (RQAP). LaLoi modifiant la loi sur l'assurance parentale est votée par l'Assemblée nationale du Québec le et entre en vigueur le[24],[28]. Depuis cette date le taux de cotisation à l'AE au Québec est inférieur à celui des autres provinces (puisqu'une cotisation séparée finance le RQAP).
Dans le cadre de lapandémie de Covid-19, un assouplissement des règles d'admission à l'assurance-emploi, d'une durée d'un an, est prévu à la fin de laprestation canadienne d'urgence, ce qui permettra à 400 000 chômeurs supplémentaires d'y avoir accès[29].
 |
Taux de cotisation des employés à l'assurance-emploi (en % du revenu assurable)
|
| Gouvernement en place |
Le programme d'assurance-emploi est presque exclusivement financé par les cotisations obligatoires versées par les employeurs et les salariés. Les travailleurs non-salariés ont la possibilité d'adhérer au régime depuis 2010, dans ce cas ils doivent aussi verser une contribution au régime[30].
Jusqu'au le gouvernement fédéral contribuait financièrement au régime d'assurance-chômage pour assurer son équilibre financier[13]. Depuis cette date il ne participe à ce programme qu'à titre d'employeur[30].
Depuis le, le taux de cotisation (hors Québec) pour les employés est fixé à 1,66 %[31] (1,63 %[32] en 2023) de leur salaire annuel assurable (c'est-à-dire leur salaire à concurrence de 63 200 $ par an). La cotisation annuelle maximale en 2024 est donc de 1 049,12 $[33].
Au Québec ce taux est fixé à 1,32 %[31] (1,27 %[32] en 2023) du salaire assurable (la limite est la même) puisque le Gouvernement du Québec administre lui-même depuis 2006 lerégime québécois d'assurance parentale (RQAP)[33].
La cotisation des employeurs est fixée à 1,4 fois la cotisation versée par l'employé[34],[35].
.svg%26amp%3blang%3dfr) |
Résultats financiersavant ajustements et financements ponctuels
|
| Année fiscale | Recettes | Dépenses | Solde | Ajust. | Solde cumulé | |||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Cotisations | Autres | Prestations | Autres | |||||
| 1989–90[37] | 10 969 | 2 551[note 5] | 11 439 | 1 083 | 998 | 0 | 971 | |
| 1990–91[37] | 13 009 | 1 797[note 6] | 14 341 | 1 260 | –795 | 0 | 176 | |
| 1991–92[38] | 15 772 | 38 | 18 386 | 1 230 | –3 806 | 3 023 | –607 | |
| 1992–93[39] | 17 790 | 42 | 19 128 | 1 269 | –2 385 | 2 335 | –657 | |
| 1993–94 | 18 671 | 51 | 17 596 | 1 760 | –634 | 747 | –544 | |
| 1994–95 | 19 371 | 61 | 14 961 | 1 708 | 2 763 | –2 718 | –499 | |
| 1995–96 | 18 921 | 82 | 13 512 | 1 579 | 3 912 | –3 386 | 27 | |
| 1996–97 | 20 207 | 161 | 12 528 | 1 374 | 6 466 | 0 | 6 493 | |
| 1997–98 | 19 151 | 417 | 11 872 | 1 321 | 6 375 | 0 | 12 868 | |
| 1998–99 | 19 704 | 816 | 11 952 | 1 360 | 7 208 | 0 | 20 076 | |
| 1999–00 | 18 839 | 1 109 | 11 443 | 1 406 | 7 099 | 0 | 27 175 | |
| 2000–01 | 18 988 | 1 606 | 11 091 | 1 384 | 8 119 | –117 | 35 177 | |
| 2001–02 | 18 342 | 1 159 | 13 748 | 1 568 | 4 185 | 0 | 39 362 | |
| 2002–03 | 18 243 | 1 125 | 14 496 | 1 606 | 3 266 | 1 168 | 43 796 | |
| 2003–04 | 17 900 | 1 175 | 15 058 | 1 581 | 2 436 | 0 | 46 232 | |
| 2004–05 | 17 655 | 1 047 | 14 748 | 1 639 | 2 315 | 0 | 48 547 | |
| 2005–06 | 16 917 | 1 403 | 14 417 | 1 634 | 2 269 | 0 | 50 816 | |
| 2006–07 | 17 109 | 2 009 | 14 084 | 1 732 | 3 302 | 0 | 54 118 | |
| 2007–08 | 16 877 | 2 021 | 14 298 | 1 765 | 2 835 | 0 | 56 953 | |
| 2008–09 | 17 217 | 1 015 | 16 308 | 1 830 | 94 | 124 | 57 171 | |
| Création duCompte des opérations de l’assurance-emploi | ||||||||
| 2009–10 | 17 121 | 56 | 21 586 | 2 177 | –6 586 | 1 522[note 7] | –4 936 | |
| 2010–11 | 17 862 | 58 | 19 850 | 1 959 | –3 889 | 1 428[note 7] | –7 397 | |
| 2011–12 | 18 938 | 72 | 17 648 | 2 031 | –669 | 118[note 7] | –7 948 | |
| 2012–13 | 20 796 | 88 | 17 099 | 1 789 | 1 996 | –11[note 7] | –5 963 | |
| 2013–14 | 22 160 | 68 | 17 301 | 1 698 | 3 229 | 0 | –2 734 | |
| 2014–15 | 22 962 | 53 | 18 052 | 1 707 | 3 256 | 0 | 522 | |
| 2015–16 | 23 491 | 95 | 19 419 | 1 774 | 2 393 | 0 | 2 915 | |
| 2016–17 | 22 537 | 66 | 20 711 | 1 808 | 84 | 0 | 2 999 | |
| 2017–18 | 21 533 | 81 | 19 715 | 1 947 | –48 | 0 | 2 951 | |
| 2018–19[40] | 22 699 | 83 | 18 888 | 1 929 | 1 965 | 0 | 4 916 | |
| 2019–20[41] | 22 637 | 77 | 19 990 | 3 735 | –1 011 | 0 | 3 905 | |
| 2020–21[42] | 22 881 | 16 | 33 712 | 28 127[note 8] | –38 942 | 27 331[note 9] | –7 706 | |
| 2021–22[43] | 24 305 | 29 | 38 964 | 2 541 | –17 171 | –95[note 9] | –24 972 | |
| 2022–23[44] | 27 422 | 51 | 21 905 | 2 290 | 3 278 | –483[note 9] | –22 177 | |
| 2023–24[45] | 30 156 | 117 | 23 515 | 2 792 | 3 966 | –226[note 9] | –18 437 | |
Dans le cadre du budget 2010, le gouvernement conservateur a aboli leCompte d'assurance-emploi (avec effet rétroactif au) en le remplaçant par leCompte d'opérations de l'assurance-emploi sans y transférer le surplus de 57 milliards de dollars accumulé dans l'ancien compte. Deux centrales syndicales du Québec (la CSN et la FTQ) ont attaqué en justice la constitutionalité de cette décision, se rendant jusqu'à la Cour suprême du Canada début 2014[46].
La Cour suprême donne raison au gouvernement du Canada dans cette cause en[47].
En juillet 2013, une employée deService Canada a révélé que les enquêteurs à l'emploi de l'assurance-emploi ont un quota annuel de 400 000 CAD à atteindre, c'est-à-dire qu'ils ont pour mission de rechercher activement les personnes qui violent les règles de l'assurance-emploi[48].
Le nombre minimum d’heures de travail qui rend les chômeurs admissibles aux prestations ainsi que la durée maximale des prestations varient en fonction du taux de chômage dans chacune des 62 régions économiques du pays. Ainsi, un demandeur d’emploi dans une région où le chômage est de 15 % devra cotiser 12 semaines pour avoir droit à 30 semaines de chômage, tandis qu'un autre habitant une région où le chômage est de 5 %, aura besoin de 20 semaines de travail pour seulement 14 semaines d’indemnisation. Les économistes Michel Bédard etPierre Fortin évoquent dans une étude un « système discriminatoire », puisque « toute personne qui perd involontairement son emploi voit ses finances personnelles ou familiales devenir précaires, quel que soit le taux de chômage de la région où elle habite »[49].
LeMouvement action chômage est critique à l'égard de ce système, estimant que le taux de chômage moyen cache des réalités diverses : « Au niveau d’une ville commeMontréal, un secteur d’activité peut être à 1% de chômage et un autre à 20%. C’est le principe d’une moyenne : elle gomme les situations particulières et simplifie le narratif[50]. »
